? 孫凝翔 | 北京大學(xué)元培學(xué)院

? 林子 | 中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院

【導(dǎo)讀】近期，一項“中考體育將與語數(shù)英等科目同分值，并將體育成績納入高考計分”的新政引發(fā)關(guān)注。該政策的初衷是加強(qiáng)素質(zhì)教育，提升學(xué)生身心健康。然而在當(dāng)前競爭壓力下，輿論對此更多表現(xiàn)為恐慌，既擔(dān)心學(xué)生負(fù)擔(dān)加重，又擔(dān)心教育不平等加劇。

為什么教育不斷改革，但又容易生出新“問題”？本文反思了中國近20年的教育改革，認(rèn)為原本完整的改革思路總是在多方力量撕扯下，變成碎片化的、甚至麻煩頻出的方案，最終陷入“麻煩治理”。

作者指出，“素質(zhì)教育”內(nèi)含一種工具邏輯，是為國家發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的，以至于改革來回變動：(1)第一階段，由于缺乏整體力量推動，素質(zhì)教育僅僅作為一項行政任務(wù)，“完成任務(wù)就好了”；(2)第二階段，素質(zhì)教育內(nèi)涵發(fā)生質(zhì)變，它被當(dāng)作應(yīng)試教育的對立面，且僅僅依賴中央直接推動，結(jié)果不但沒搞好素質(zhì)教育，反而強(qiáng)化了教育的應(yīng)試性與投機(jī)性。(3)第三階段，改革的新思路“招考分離”使素質(zhì)教育再次煥發(fā)，改革把高考放在一個多元評價體系中，將評價權(quán)轉(zhuǎn)移給高校，從而培養(yǎng)“完整的人”。(4)到了最近一個階段，素質(zhì)教育再遇挫折，招考分離政策被取消，地方改革也在退縮，原本完整的改革方案變成了一個片面的“課程改革”或“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時，制造了更多的社會問題，以至于無法擺脫“麻煩－治理－新麻煩－再治理”的惡性循環(huán)。

本文原載《文化縱橫》2018年8月刊，僅代表作者觀點，供諸位參考。

“麻煩治理”與無聲革命：

素質(zhì)教育再審視

隨著北京、天津、山東、海南等第二批試點省份公布地方改革方案，眾生喧嘩之下的新高考改革似乎已進(jìn)入收官階段，“中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度”也將緊跟小康社會的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的現(xiàn)實似乎并不支持早已確定的改革日程：無論是浙江、上海兩地改革方案的接連調(diào)整，抑或是北京、天津等第二批省份不斷推遲方案出臺時間，在違背“三年早知道”原則的狀況下按原計劃推進(jìn)改革——種種現(xiàn)象表明，新高考改革正處于某種困境之中，而這種困境與上一輪教育改革之間存在著多重聯(lián)系。

本文正是希望從兩者之間的聯(lián)系出發(fā)，通過將新高考改革置于二十年來的素質(zhì)教育改革的脈絡(luò)之中，分析素質(zhì)教育改革歷程中遭遇的種種問題，并嘗試指出，與其說素質(zhì)教育改革的核心問題是教育理想與現(xiàn)實之間的張力（也即大眾一廂情愿認(rèn)定的“磚家之禍”），毋寧說是專業(yè)化、技術(shù)化的改革思路從未真正得到貫徹：原本系統(tǒng)的、完整的改革思路總是在意識形態(tài)等多方力量的撕扯之下轉(zhuǎn)化為一個碎片化的、甚至帶來諸多麻煩的方案，最終走向“麻煩治理”——一種針對現(xiàn)有政策漏洞不斷進(jìn)行技術(shù)性彌補(bǔ)的治理模式。而這正是理解二十年來教育改革史與國家教育政策生產(chǎn)的核心邏輯。

▍1998?2002：作為工具的素質(zhì)教育

在新世紀(jì)以來的整體教育改革脈絡(luò)中，無論是世紀(jì)之交開始的素質(zhì)教育改革還是2010年啟動的新高考改革，其改革的目標(biāo)都是實現(xiàn)“素質(zhì)教育”。盡管這一詞匯在今日的輿論場已被污名化，但在其提出之時，“素質(zhì)教育”實際構(gòu)成了一種對中國教育問題乃至社會問題的整體性觀察，而這一觀察的核心關(guān)切在《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》這一素質(zhì)教育的綱領(lǐng)性文件中展露無遺：

“在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新時期，鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，科技是關(guān)鍵，教育是基礎(chǔ)。在即將到來的21世紀(jì)，以高新技術(shù)為核心的知識經(jīng)濟(jì)將占主導(dǎo)地位，國家的綜合國力和國際競爭能力將越來越取決于教育發(fā)展、科學(xué)技術(shù)和知識創(chuàng)新的水平，教育將始終處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位??”

在這一文件中，“素質(zhì)教育”的邏輯是工具性的，其產(chǎn)生并非單純肇始于某種教育愿景，而更多基于那個即將到來的“21世紀(jì)”及其所象征的現(xiàn)代化進(jìn)程。為了應(yīng)對那多元的、開放的甚至是充滿不確定性的現(xiàn)代化圖景，“素質(zhì)教育”出現(xiàn)了，并在社會主義現(xiàn)代化的話語之下，與“生產(chǎn)力”、“科學(xué)”“技術(shù)”等語匯綁定在一起，構(gòu)成了一套現(xiàn)代化的“工具箱”，成為了其中的基礎(chǔ)部件。

這種工具性的邏輯同時也就意味著，與“素質(zhì)教育”相對的“應(yīng)試教育”并非單指考試制度本身，而是一種以“應(yīng)試”為主要表征的、不適應(yīng)國家發(fā)展需求的教育模式，換言之，其本質(zhì)是由教育的結(jié)果來決定的，而這一結(jié)果在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)問題。

這種將教育問題經(jīng)濟(jì)化的思路一方面凝聚起了多方共識，在改革的最初階段有力地推動了改革的進(jìn)行，另一方面卻也暗示著改革本身的不穩(wěn)定性：如果一場教育改革是為了達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)目的而存在，那么只要能夠達(dá)成經(jīng)濟(jì)目的，“教育”本身就可以被犧牲。于是我們便得以見到，幾乎與素質(zhì)教育改革同時展開的高校擴(kuò)招，是如何在同一文件（《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》）的指導(dǎo)下，推行著與素質(zhì)教育不無矛盾的政策，借助教育改革的話語掩飾緩解就業(yè)壓力、擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)目的。

好在由于現(xiàn)代化的壓力與上層力量的直接推動，此時的教育改革路線尚能在經(jīng)濟(jì)、教育、意識形態(tài)等多種目標(biāo)之間達(dá)成平衡，教育政策生產(chǎn)也往往能凝聚起意識形態(tài)主管部門、行政主管部門與專業(yè)學(xué)者等多方面的共識，甚至呈現(xiàn)出了相當(dāng)程度的“科學(xué)化”與“民主化”的傾向。然而這一傾向并未能夠轉(zhuǎn)化成一套完整的技術(shù)治理方案：由于專業(yè)學(xué)者在制度性空間內(nèi)并沒有穩(wěn)定的位置，當(dāng)政策從“倡導(dǎo)性政策”向“分配性政策”甚至“規(guī)制性政策”轉(zhuǎn)化時，原本直接推動著政策設(shè)計的上層力量首先退場，在這一力量主導(dǎo)下參與政策制定的專業(yè)學(xué)者也就不得不退出政策生產(chǎn)之中，整個政策生產(chǎn)的主導(dǎo)部門變成了并無意愿（也缺乏能力）進(jìn)行整體性改革的教育部門。

由于缺乏整合性的力量推動，多方力量參與的教育政策生產(chǎn)很快進(jìn)入了一種“任務(wù)達(dá)成”的模式之中：教育主管部門及各地方教育部門的目光早已脫離了“素質(zhì)教育”（甚至連其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也并不在意），而是聚焦于如何完成作為一種行政任務(wù)的改革本身。在此邏輯下，教育部門往往通過將整個“素質(zhì)教育”規(guī)劃分割成諸多條款，再對條款進(jìn)行策略性解讀，最后轉(zhuǎn)化為一系列互不相干的“工程”、“計劃”與單項政策，以證明改革目標(biāo)的推行。

于是我們便得以看到，在《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《教育振興行動計劃》(1997)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(1999)與《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)等文件的指導(dǎo)下出臺的諸多具體政策（如保送生、高考加分、研究性學(xué)習(xí)、綜合素質(zhì)評價、學(xué)業(yè)水平考試、分省命題與“3+X改革”等）是如何處處回應(yīng)著政策文本及其核心概念（即素質(zhì)教育），卻又不斷將原文意圖達(dá)成的整體性教育改革轉(zhuǎn)變成一場“新課程改革”（以下簡稱“新課改”）。

▍2003?2008：進(jìn)退維谷的課程改革

盡管同樣使用“素質(zhì)教育”這一語匯，但到了“新課改”階段，“素質(zhì)教育”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：通過將課程改革指認(rèn)為素質(zhì)教育改革的“核心環(huán)節(jié)”，教育部門在保持了“現(xiàn)代化”、“綜合國力”等話語的同時，將整個改革的重心從某種長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)或社會結(jié)果轉(zhuǎn)移到了一些具體的、教育措施的落實之上，“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”這組概念的內(nèi)涵也就出現(xiàn)了劇烈的變化。

考慮到這種改變是倡導(dǎo)型政策轉(zhuǎn)化成可以落地的分配、規(guī)制型政策中的必然，在“新課改”之初，相關(guān)政策本可以在“選擇性激進(jìn)主義”的改革框架中得到理解，呈現(xiàn)為一種“通過課程改革拉動整體教育改革”的思路，而并不涉及對整個教育改革的去實質(zhì)化。在這一思路下，課程改革聯(lián)系起了素質(zhì)教育改革中的諸多面向，試圖構(gòu)建起一個從目標(biāo)到結(jié)果的中轉(zhuǎn)通道，使得飄渺的改革目標(biāo)能夠落實到教育過程中。

但隨著改革的展開，到了2005年這一節(jié)點上，“新課改”的失敗隨著前教育部長何東昌上書中央，被推到了風(fēng)口浪尖：在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示下，多部委聯(lián)合開展了素質(zhì)教育大調(diào)研。作為這次調(diào)研的成果之一，時任中國教育學(xué)會副會長的談松華在提交給教育部等多部門的《高校招生考試制度改革研究報告》（以下簡稱《報告》）中將招考改革理解為教育改革的突破口，調(diào)轉(zhuǎn)了“課程改革”與“招考改革”之間的關(guān)系，并提出了“社會化考試”“多元錄取”兩個改革要點。與此同時，深度參與“新課改”方案制定的鐘啟泉等人也通過學(xué)術(shù)空間指出：教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不進(jìn)行重大變革，新課程改革不僅難以落實，反而會被教育實踐所異化，轉(zhuǎn)化為改革本身的工具，用以便利地達(dá)成改革中諸多復(fù)雜的目標(biāo)（如果強(qiáng)調(diào)體育便增加體育課，強(qiáng)調(diào)美育便增加美術(shù)課，強(qiáng)調(diào)德育便增加思修課），而這一過程則必然會導(dǎo)致改革的去實質(zhì)化，甚至將改革帶向其反面。

暫且拋開學(xué)界在就上述問題達(dá)成的共識。何東昌上書中央這一事件至少呈現(xiàn)出了2005年這一時點上教育改革的兩項基本狀況：其一是“應(yīng)試教育”與“素質(zhì)教育”之間的主次關(guān)系被顛倒了，“應(yīng)試教育”不再是通過“素質(zhì)教育”被定義的，而是為學(xué)生的應(yīng)試這一行為本身所定義，相反，“素質(zhì)教育”卻失去了最初的靈活的意涵，不再與全球化經(jīng)濟(jì)、多元社會等問題緊密結(jié)合，而是作為“反應(yīng)試教育”來理解；其二則是教育政策生產(chǎn)仍未脫離“素質(zhì)教育”改革初期的范式，專業(yè)化的治理邏輯（體現(xiàn)為“調(diào)研”）仍只能在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接推動下才能正式進(jìn)入政策制定中。

這種中央推動的政策生產(chǎn)范式注定無法帶來完整的科學(xué)的教育政策生產(chǎn)。當(dāng)輿論的風(fēng)潮退去后，盡管以“招考改革”為教改核心的思路已在學(xué)界取得了相當(dāng)?shù)墓沧R，但因缺乏持續(xù)的推動力量，“招考改革”無法真正替代課程改革成為這一階段素質(zhì)教育改革的核心。由此，以“新課改”為核心的第一階段“素質(zhì)教育”改革已是進(jìn)退維谷：政治任務(wù)的要求使得改革必須成功，即便放棄改革的實質(zhì)目標(biāo)也必須在形式上完成所有的工作；然而越是這樣去實質(zhì)化地推行改革，改革本身就會帶來越多的麻煩，而在問題不斷的積累之中，改革逐漸走入了“麻煩治理”之中。

盡管由于缺乏推動力量，“招考改革”仍舊是作為新課改的一部分出現(xiàn)在政策文本中，但2005年之后的教育改革的重心顯然已經(jīng)發(fā)生雙重轉(zhuǎn)移：從保送生、自主招生與綜合素質(zhì)評價等政策創(chuàng)制與調(diào)整中可以看出，這一階段的改革，實質(zhì)已經(jīng)脫離了課程改革，而進(jìn)入到了招考領(lǐng)域，可這些政策卻又始終是零散的，未能也并無意圖構(gòu)成一個較為完整的招考改革方案，只是在嘗試以盡量小的成本解決“新課改”帶來的麻煩，即愈演愈烈的“應(yīng)試教育”。

不幸的是，正如鐘啟泉等人所預(yù)測的那樣，碎片化的改革不僅未能喚回“素質(zhì)教育”，反而還強(qiáng)化了教育的“應(yīng)試性”與“投機(jī)性”。由于平時成績、綜合素質(zhì)、競賽獲獎等諸多條件在未加整合的情況下被納入到了招考系統(tǒng)之中，“新課改”中后期推行的諸多政策實際上都走向了自己的反面：希望擺脫“一考定終身”局面，引入多元招生標(biāo)準(zhǔn)的保送生、自主招生制度促生了越發(fā)普遍的特長考級與各類競賽，使學(xué)生在課內(nèi)課外兩方面都同時受到重壓；試圖通過簡化高考功能，提前分流，變相降低考試壓力的“學(xué)業(yè)水平考試”卻逐漸成為了壓力本身；各省獨立命題也未能適應(yīng)地方教育實際，反而令教育部失去了對高考試題的控制，使高考命題的導(dǎo)向進(jìn)一步被地方扭曲，在強(qiáng)化省級、省內(nèi)的雙重結(jié)構(gòu)性不公的同時也生產(chǎn)出了地方性的補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)鏈??

種種倒錯之下，結(jié)構(gòu)性的教育問題與麻煩治理導(dǎo)向的教育政策間的沖突不斷積累起來，那個在今日輿論場中早已聲名狼藉的“素質(zhì)教育”也就逐漸出現(xiàn)在我們的視野之中。

▍2009?2013：素質(zhì)教育的重新啟動

“新課改”推行中所遭遇的種種困境及其制造的麻煩構(gòu)成了本輪教育改革（以“新高考改革”為核心）的雙重背景：一方面，本就日益嚴(yán)重的教育問題在輿論場中被不斷放大，似乎已經(jīng)走到了不進(jìn)行一場巨大變革便難以徹底解決的程度；另一方面，“新課改”本身也構(gòu)成了新高考改革最重要的經(jīng)驗參照，正是基于對“新課改”的反思，本輪改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分離）帶動教育整體改革的思路。

在此意義上，在“新課改”中后期被變相擱置的招考改革思路其實從未退出教育改革的場域。作為對談松華等人思路的延續(xù)，劉海峰與楊東平進(jìn)一步明晰了招考改革的整體思路，也即“招考分離”，并在2009年通過一份名為《高考改革的價值與實踐》的改革意見傳遞到了教育部《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）辦公室。作為新高考改革的綱領(lǐng)性文本，《綱要》中實際明確存在著《實踐》的影子，其招考改革的四項核心內(nèi)容（也即“分類考試”、“綜合評價”、“多元錄取”與“招考分離”四項更是完全一致，可以理解成“新課程”改革的“理論遺產(chǎn)”在某種意義上的延展。

從后續(xù)的取消保送、減少加分、全國統(tǒng)一命題與“取消3+X”等具體政策來看，政策制定者已經(jīng)意識到，保送生與競賽加分等政策本質(zhì)上是在“素質(zhì)教育”與“招考合一”雙重要求下的畸形產(chǎn)物，對其相關(guān)問題的解決辦法絕非不斷出臺政策進(jìn)行各種調(diào)整、規(guī)范，而是推進(jìn)“招考分離”，簡化高考的功能，將高考放置在一個完整的“多元評價”體系中，并將“評價”的權(quán)力轉(zhuǎn)移到高校。

不過整個政策生產(chǎn)過程中卻存在著復(fù)雜的力量博弈，阻礙著上述思路的實現(xiàn)。與素質(zhì)教育改革初期狀況相似，外部困難的壓力與上層力量的推動促成了整體改革的啟動，也通過設(shè)立國家教育咨詢委員會等組織將專業(yè)化、技術(shù)化的力量帶入了政策生產(chǎn)之中。不僅如此，新高考改革的后續(xù)發(fā)展與素質(zhì)教育改革初期也如出一轍：當(dāng)改革從倡導(dǎo)性政策（即《綱要》）走向分配、規(guī)制性政策時，由于專家學(xué)者并未真正具有制度性的權(quán)力，在政策生產(chǎn)過程中僅僅是“備參”，從而難以直接將整體的、技術(shù)化的改革思路轉(zhuǎn)化為政策文本；相對的，擁有決策權(quán)的教育部與國務(wù)院卻并沒有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧極難被解決，博弈多方都傾向于避開博弈的關(guān)鍵問題，即是否應(yīng)該推行“招考分離”，反在技術(shù)細(xì)節(jié)上糾纏不休，以避免整體博弈的失敗，而這也就最終導(dǎo)致了整個新高考政策生產(chǎn)在2011年到2013年間的停滯狀況。

如果這一停滯狀況延續(xù)下去，在《綱要》制定的時間表要求下，新高考改革極有可能重蹈“新課改”之覆轍，轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N“形式改革”。但在平穩(wěn)度過政府換屆期后，十八屆三中全會（2013年11月）終于打破了僵局，重啟了新高考改革政策的制定。三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中教育改革的部分，除了更加強(qiáng)調(diào)公平性與“立德樹人”外，基本全盤肯定了《綱要》的主體思路，解決了關(guān)于“招考分離”等政策的爭議。不過《決定》的出現(xiàn)同時也意味著，整個改革的決策層級在上移，意識形態(tài)主管部門希望能夠介入甚至主導(dǎo)整個方案的生產(chǎn)。這一介入的作用很快便呈現(xiàn)了出來：距《決定》出臺不到一個月（2013年12月6日），教育部門便放出消息稱“考試招生改革總體方案制定完成”，其招考方面的核心內(nèi)容與《綱要》并無二致，僅將“探索考試與招生相對分離的辦法”改成了“健全考試與招生相對分離”，這也反過來證實了此前多方的核心分歧是在“招考分離”一項上，而非其他的技術(shù)性細(xì)節(jié)。

暫且忽略此后政策的變遷，在整體的改革思路上，新高考改革似乎處處與原有的素質(zhì)教育改革（以“新課改”為核心）針鋒相對，仿佛正是作為一種對素質(zhì)教育的修復(fù)而存在。不過在這種表面的斷裂性下，新高考改革卻在兩個基本面上繼承了“新課改”：其一是延續(xù)了素質(zhì)教育改革早期的工具性預(yù)設(shè)，甚至直指其目標(biāo)是通過教育“生產(chǎn)”出市場經(jīng)濟(jì)需要的各式人才，實現(xiàn)勞動力供給側(cè)的變革，“解決勞動力和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾”；其二則是承接了素質(zhì)教育改革中的教育學(xué)理想，希望推動自由選擇與多元評價，培養(yǎng)“完整的人”。

新高考改革與“新課改”在教育學(xué)目標(biāo)上的一致性連接起了整個素質(zhì)教育改革的前后兩部分。這種一致性在學(xué)術(shù)場域中展現(xiàn)無遺：通過媒體與學(xué)術(shù)空間內(nèi)的話語運作，鐘啟泉、姜鋼等人以“素養(yǎng)”概念代替了“素質(zhì)”，并借這一“詞語的政治學(xué)”延續(xù)甚至“重啟”了素質(zhì)教育。從公開的文本來開，“素養(yǎng)”一詞在國家話語中的內(nèi)涵有二：一方面繼承了“素質(zhì)教育”的核心思路，另一方面取消了“素質(zhì)教育”中固有的“反考試性”，緩解了其與考試之間的張力，可以簡單理解為一種“能夠被考試考察的素質(zhì)”。結(jié)合教育部考試中心的命題導(dǎo)向、2017版新課程標(biāo)準(zhǔn)的修訂內(nèi)容與綜合評價在招考政策中的地位，不難看出，被改進(jìn)后的“素養(yǎng)”概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價三方面的重要作用，可以說是連接課程內(nèi)容改革與招考制度改革的核心通道。由此，素質(zhì)教育改革通過一種曲折的方式完成了重生。

▍2014?2018：麻煩治理的連續(xù)生成

2014年9月4日，在推遲了三天后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《意見》），正式宣告新高考改革進(jìn)入試點階段，政策生產(chǎn)的重心從國家走向地方。然而《意見》的出臺卻讓此前參與方案制定的學(xué)者們大失所望：在8月18日的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議中，原有的包含“招考分離”的方案被否定，教育部門緊急修訂了方案，刪去了其中“招考分離”等條款，淡化了方案中的教育導(dǎo)向而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向與意識形態(tài)導(dǎo)向。

決策權(quán)上移后的新高考改革已經(jīng)脫離了政策設(shè)計者的控制，從而無可避免地遭遇突變，將原本力圖改變整體教育格局的改革轉(zhuǎn)變成了一次簡單的“科目改革”（這一邏輯與將素質(zhì)教育改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢n程改革”完全一致），更進(jìn)一步地變成了某種意義上針對“新課改”的一詞宏大的麻煩治理。

在《意見》的影響下，2014年作為地方試點進(jìn)入新高考改革的上海與浙江兩地在教育主管部門的指導(dǎo)下制定了差距較大的兩種改革方案，其中“浙江方案”更多地繼承了2010年《綱要》的核心內(nèi)容，確切地貫徹了一年多考、多元錄取等策略；相對的，“上海方案”則完全從2014年的《意見》出發(fā)，以穩(wěn)定、公平為最核心的目標(biāo)，僅采取形式性的去實質(zhì)化的改革以完成改革目標(biāo)。兩種方案的同時出臺意味著，對于那個缺失了核心（招考分離）的《意見》，行政與教育主管部門都并無把握能夠使其正常落地，只能做兩手準(zhǔn)備，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待時間選出正確的路線。

然而，從京津魯瓊等第二批試點省份于2018年頒布的地方改革方案來看，兩地三年的試點最終似乎只證明了一件事，即在招考分離缺失的情況下，兩地的新高考方案都無法解決選考制與等級賦分制之間的困境，同樣會導(dǎo)致選考人數(shù)嚴(yán)重不均，進(jìn)一步強(qiáng)化考試不公，而本地的高等教育資源又能否解決新政帶來的新問題？如何應(yīng)對這一狀況？各試點省份給出的答案是使改革進(jìn)一步去實質(zhì)化，逐步解決甚至提前避免麻煩的出現(xiàn)。然而歸根結(jié)底，多項修正欲圖解決的問題本身就是改革帶來的，倘若這些修正在解決了改革麻煩的同時也“解決”了改革的目標(biāo)本身，那么所謂的新高考改革就變成了一場政治運動與經(jīng)濟(jì)改革的奇妙混合。

在“招考分離”從國家級方案中撤出，地方性改革政策也不斷退縮，整個改革去實質(zhì)化的情況下，新高考改革仿佛成為了整個素質(zhì)教育改革的縮影：一臺總是在解決麻煩的同時生產(chǎn)出更多麻煩的改革裝置。在這一視野下，在新高考改革中借“素養(yǎng)”重啟的素質(zhì)教育改革不僅困難重重，更是存在隱患：從大學(xué)自行評價轉(zhuǎn)變?yōu)橹袑W(xué)操行分式的“德智體美勞”綜合評價定然如上一輪綜合素質(zhì)評價的重演；在改革中被下放到地方的命題權(quán)自然會導(dǎo)致考試中心無法在命題中有效貫徹“素養(yǎng)”；而命題導(dǎo)向一旦喪失，教學(xué)方面便重又回到了新課改試圖以課標(biāo)規(guī)范教學(xué)的失敗道路上?！八仞B(yǎng)”在考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價三方面的失效同時也意味著，新高考改革已然失去了帶動整體教育改革的機(jī)會，原本能統(tǒng)合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場針對新課程的“麻煩治理”自身也產(chǎn)生出諸多麻煩。不過真正的問題或許在于，針對這些具有延時性的麻煩，教育主管部門無法再以“麻煩治理”的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進(jìn)行小規(guī)模調(diào)整，等待其后果的完全暴露，而這也就構(gòu)成了理解本輪教育改革中諸多政策的基本路徑。

面對已經(jīng)遭遇的失敗及其可能的后果，曾經(jīng)參與過政策制定的談松華、楊東平等教育研究者與教育部考試中心、浙江省教育廳等教育部門內(nèi)的技術(shù)官員不斷利用教育部門相關(guān)的媒體、學(xué)術(shù)空間發(fā)聲，并持續(xù)提及早已在國家方案中消失“招考分離”，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現(xiàn)出“縱向傳達(dá)和正面宣傳為主要特征的政策動員形態(tài)”截然不同。這種刊物定位與實際內(nèi)容間的差異說明了，在新高考改革“去實質(zhì)化”后，出于不同的原因，教育部門中的部分人員與教育研究者組成了一個技術(shù)治理傾向的聯(lián)盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由于學(xué)術(shù)空間內(nèi)的呼聲確實起到了相當(dāng)效用，抑或是單純因為改革現(xiàn)實的壓力，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點方案中，通過將“綜合素質(zhì)評價”設(shè)置為一種招考方式，“招考分離”的思路重新進(jìn)入到了新高考改革之中，獲得了制度化的地位?？伞罢锌挤蛛x”的復(fù)歸終究是“麻煩治理”的產(chǎn)物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國家級政策承認(rèn)的“招考分離”能否借“綜合素質(zhì)評價”的名義繼續(xù)推進(jìn)尚是一個問題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預(yù)料。

▍結(jié)語：無聲的革命

正如包海芹所指出的那樣：教育政策過程的復(fù)雜性不僅在于參與主體的多樣性與權(quán)力的分散性，更在于其目標(biāo)的多元性及其政策效果的延時性。在這些屬性的交錯影響下，教育領(lǐng)域只有通過更加完善的、充分結(jié)合在地經(jīng)驗的技術(shù)化與專業(yè)化的政策生產(chǎn)，才可能脫離政策“應(yīng)景化/即興化”與“去實質(zhì)化”的危險。

然而同我們所看到的那樣，在素質(zhì)教育二十年的歷程中，真正的技術(shù)化、專業(yè)化的政策生產(chǎn)實際上從未實現(xiàn)過，前后兩個階段甚至還共享著無比相似的邏輯：在外部壓力與上層力量直接推動下，專家學(xué)者以各種不穩(wěn)定的形式參與到倡導(dǎo)性政策的制定中，然而當(dāng)政策需要落地，轉(zhuǎn)化為分配與規(guī)制性政策時，專家學(xué)者卻往往退出政策生產(chǎn)，目睹著原本完整的改革方案被轉(zhuǎn)化為一個片面的“課程改革”或是“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時制造了更多的社會問題，陷入了“麻煩-治理-新麻煩-再治理”的循環(huán)之中。

面對這樣的狀況，我們認(rèn)為，素質(zhì)教育二十年的歷史就是一場“總是在解決老問題而又形成新問題、轉(zhuǎn)變舊機(jī)制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運動”。我們看到的是，教育改革承載著混雜的情緒，時而是“不得不改”，時而又是“不如不改”。在這種情緒背后暗藏著的是教育問題的普適性、重要性及其特殊性：正如從“新課改”到新高考改革的歷程所揭示的那樣，在一場教育改革中，當(dāng)政策制定者意識到政策的運行出現(xiàn)了問題時，往往這一政策早已運行多年，此時即便本著“麻煩治理”的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗也要等到數(shù)年之后，而政策一來一去甚至多次來去之間關(guān)涉到的，便是成千上萬國民的教育問題。

從這一角度看來，二十年的素質(zhì)教育改革史未嘗不能理解成一場雙重的“無聲革命”：從“素質(zhì)教育”概念的提出到進(jìn)入國家教育規(guī)劃，再到兩輪改革對這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過各種可能的表達(dá)空間，施加著對于教育政策生產(chǎn)的影響，也一直“無聲”地改變著教育在這一土地上的面貌；但或是由于教育主管系統(tǒng)的異化，或是由于意識形態(tài)主管部門的介入，技術(shù)治理傾向的力量總是無法型構(gòu)甚至保存一個完整的改革方案，改革也總在黑箱中，悄無聲息地被其發(fā)起者所“革命”，變得支離破碎，總是在解決問題的同時制造了更多的問題，只留下喧嘩的輿論場與亟待拯救的教育本身。

— ?2020年10月新刊目錄??—

▍域外

美歐跨大西洋關(guān)系的中國挑戰(zhàn)

任希鵬

▍封面選題：美國的百年未有之變局

01 中美沖突：國際經(jīng)濟(jì)層級體系的裂變

封凱棟

02 尋找新的“敵人” ：美國對華戰(zhàn)略加速調(diào)整的國內(nèi)根源

潘亞玲

03 從“帝國”到“國家”：美國國家能力轉(zhuǎn)型進(jìn)行時

歐樹軍

04 里根政體的衰敗與美國重建的特朗普道路

左亦魯

05 疫情后大國關(guān)系新格局

紀(jì)明葵

▍城市政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

06 全球化時代城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展

周偉林

▍公益理論與公益實踐

07 美國國家構(gòu)建過程中的科學(xué)公益

牛 可

▍技術(shù)革命與社會變遷

08 “防疫國家”的信息治理：實踐及其理念

戴 昕

09 區(qū)塊鏈與國家治理的融合重構(gòu)

李雯佳

▍中國發(fā)展模式再討論

10 進(jìn)行中的開創(chuàng)：華為實踐的工業(yè)史意義

宋 磊

▍社會結(jié)構(gòu)變遷

11 精細(xì)分層社會與中產(chǎn)焦慮癥

熊易寒

12 當(dāng)小農(nóng)戶邁向大市場

譚同學(xué)

▍學(xué)術(shù)評論

13 文科為什么要交叉——兼論知識發(fā)展的一般規(guī)律

錢乘旦

▍后發(fā)國家發(fā)展道路

14 拉丁美洲的未竟工業(yè)化

程文君 鄭 宇

15 “弱國家”困境和埃及的再工業(yè)化前景

段九州

本文原載《文化縱橫》2018年8月刊，原標(biāo)題為“‘麻煩治理’與無聲革命：素質(zhì)教育再審視”。圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，敬請聯(lián)系刪除。歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系本公眾號。