? 劉典 | 復(fù)旦大學(xué)中國研究院、數(shù)字一帶一路研究中心

【導(dǎo)讀】當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年4月25日，全球首富特斯拉CEO埃隆·馬斯克與推特董事會(huì)達(dá)成協(xié)議，將以總計(jì)約440億美元的價(jià)格收購?fù)铺?。作為?dāng)前全球最重要的數(shù)字媒體平臺(tái)之一，推特近年來在美國大選、俄烏沖突等事件中扮演重要角色。隨著數(shù)字技術(shù)日益滲透到人們的日常生活中，數(shù)據(jù)之上儼然已附著一種新型權(quán)力。像推特這樣的數(shù)字平臺(tái)巨頭，正是這種新型數(shù)據(jù)權(quán)力的重要載體。而如何規(guī)范數(shù)據(jù)權(quán)力運(yùn)用，防范平臺(tái)濫用其數(shù)據(jù)權(quán)力，已成為世界各國的一大治理難題。

本文認(rèn)為，數(shù)字平臺(tái)之所以在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)中占據(jù)關(guān)鍵地位，是因?yàn)槠湔瓶亍皵?shù)據(jù)”這一核心生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)市場的秩序建構(gòu)牽涉國家、市場與個(gè)人，在治理中很難充分平衡三方利益，各國為此都有自己的側(cè)重與探索。美國長期堅(jiān)持“效率優(yōu)先”，在國內(nèi)為科技公司營造相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境，在國際上推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)和數(shù)字自由貿(mào)易，旨在推動(dòng)美國數(shù)字資本巨頭的全球擴(kuò)張。面對(duì)美國企業(yè)壟斷歐洲數(shù)字市場利潤的局面，歐洲以“公平治理”為核心理念，一方面采取各種措施捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)，另一方面不斷強(qiáng)化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的法律保護(hù)。這種“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”的治理體系，雖出于應(yīng)對(duì)美國數(shù)字巨頭擴(kuò)張的無奈，但也可能扼殺本土市場主體崛起的生存空間。而自2020年下半年以來，中國的數(shù)據(jù)治理政策正經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，由過去“效率優(yōu)先”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅匦?、兼顧公平”。未來，如何在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，重塑數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局中在價(jià)值創(chuàng)造、利益分配層面的新機(jī)制，亟待政策優(yōu)化。

本文原載《文化縱橫》2022年第2期，原題為《數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”》。僅代表作者觀點(diǎn)，供諸君思考。

數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”

自2020年12月11日的中央政治局會(huì)議首次提出反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張以來，我國相關(guān)監(jiān)管部門不斷加強(qiáng)對(duì)騰訊、阿里巴巴等平臺(tái)企業(yè)濫用市場支配地位行為的反壟斷調(diào)查力度，也進(jìn)一步吸引全社會(huì)對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理問題的關(guān)注和思考。巨型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司已形成一種新型壟斷，有學(xué)者將其解釋為新型“超級(jí)權(quán)力”的崛起，而反壟斷是政府運(yùn)用法律與行政強(qiáng)制力規(guī)訓(xùn)“超級(jí)權(quán)力”的一種手段。平臺(tái)“超級(jí)權(quán)力”的形成，是因?yàn)槠湔瓶亓水?dāng)前新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最核心的生產(chǎn)要素——數(shù)據(jù)，通過網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)促進(jìn)數(shù)字生態(tài)的發(fā)展，建立了一套不斷加速重塑經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域國家、市場、個(gè)人三者權(quán)力邊界與利益分配機(jī)制。圍繞數(shù)據(jù)權(quán)屬及與此相關(guān)的數(shù)據(jù)治理問題，也引發(fā)了更加廣泛的社會(huì)爭議與討論。

▍ 權(quán)力博弈中的數(shù)據(jù)治理“不可能三角”

當(dāng)今世界處在信息主導(dǎo)權(quán)力的時(shí)代。隨著數(shù)字技術(shù)革命的發(fā)展，“一切皆可數(shù)據(jù)化”，數(shù)據(jù)成為一切信息的表現(xiàn)形式與解讀方式。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，使得數(shù)據(jù)可以賦能傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，提升社會(huì)資源的配置效率，成為對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)治理模式有著全局性影響的重要戰(zhàn)略資源。也就是說，誰掌握了數(shù)據(jù)，就等同于掌握了具有基礎(chǔ)性地位的重要戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面權(quán)力再生產(chǎn)的關(guān)鍵要素。

圍繞數(shù)據(jù)資料的生成、供給、分配與使用所產(chǎn)生的賦權(quán)與分權(quán)，正在形成一種新的權(quán)力生成機(jī)制。巨型平臺(tái)依托數(shù)據(jù)資源采集與價(jià)值創(chuàng)造形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)，打造數(shù)字生態(tài)體系，其打破虛擬、現(xiàn)實(shí)界限的資源調(diào)配能力和規(guī)則制定權(quán)力不斷得到加強(qiáng)和擴(kuò)張。所以，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)的開拓者，掌握海量數(shù)據(jù)資源的大型科技公司與平臺(tái)企業(yè)成為這種新型權(quán)力生成機(jī)制的支配者與數(shù)據(jù)權(quán)力的重要載體。這種“新型權(quán)力”具有壟斷的特點(diǎn)，但是已不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支配性權(quán)力，更進(jìn)一步向社會(huì)、政治領(lǐng)域擴(kuò)張。

從經(jīng)濟(jì)層面運(yùn)用傳統(tǒng)的反壟斷措施應(yīng)對(duì)這種新型的數(shù)據(jù)壟斷，只是“治標(biāo)”，未觸動(dòng)其權(quán)力根基。這些“巨頭”表面上仍是所謂“托拉斯”法人組織，但深層來看，它們實(shí)為一種通過此前十多年網(wǎng)絡(luò)空間野蠻生長而實(shí)質(zhì)主導(dǎo)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)的資本秩序。市場條件下，數(shù)據(jù)要素的自由流動(dòng)最終形成了龐大的數(shù)據(jù)資本巨頭，市場壟斷是追求市場效率、實(shí)現(xiàn)總體效用最大化的一種資源配置手段，但平臺(tái)企業(yè)獨(dú)占數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生的所有溢價(jià)，數(shù)據(jù)的提供者卻并沒有從中受益，也產(chǎn)生了較大的社會(huì)問題。

數(shù)據(jù)往往是多元主體和多元利益的結(jié)合，而數(shù)據(jù)市場秩序的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，將涉及國家、市場與個(gè)人三方的直接利益。

對(duì)于國家而言，如何在制定數(shù)據(jù)政策的過程中強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)資源的掌控能力與維護(hù)本國數(shù)據(jù)安全，成為世界各國在國際博弈中所關(guān)注的重點(diǎn)。在培育和構(gòu)建數(shù)據(jù)市場的同時(shí)，世界各國也在開始嘗試?yán)煤暧^政策加強(qiáng)對(duì)本國的數(shù)據(jù)市場的控制與調(diào)節(jié)能力，確保數(shù)據(jù)安全，同時(shí)以達(dá)到保護(hù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)而捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)的目的。

對(duì)于市場主體而言，通過技術(shù)驅(qū)動(dòng)、巨額資本投入與開拓商業(yè)場景，最終目的是實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值環(huán)流中數(shù)據(jù)要素的自由流動(dòng)，尋求構(gòu)建“數(shù)據(jù)要素的自由市場”。數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與價(jià)值創(chuàng)造，依賴于市場主體通過數(shù)據(jù)資本規(guī)模的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過程中，數(shù)據(jù)資本主體掌握了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的控制權(quán)，并以此為基礎(chǔ)獲取超額利潤分配和開發(fā)利用能力。對(duì)于因此形成的數(shù)據(jù)資本壟斷，市場主體往往要求政府支持其“發(fā)展創(chuàng)新”，只行使最低限度的監(jiān)管職能，其余交由市場實(shí)現(xiàn)自我糾偏。

對(duì)于個(gè)人而言，權(quán)利保護(hù)面對(duì)公域、私域重新劃界的全新挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，公共空間與私人空間的邊界出現(xiàn)融合的趨勢，尤其是在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間，公共空間和私人空間的界限逐漸模糊。人們一方面擔(dān)憂個(gè)人信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又享受著由此帶來的技術(shù)便利。

總之，數(shù)據(jù)市場的秩序建構(gòu)涉及三方利益主體，訴求復(fù)雜且多元。數(shù)據(jù)治理政策需要平衡三方利益，但數(shù)據(jù)治理的具體決策卻面臨一個(gè)隱性的“不可能三角”，即對(duì)維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)、推動(dòng)數(shù)據(jù)市場要素自由流動(dòng)與充分保障個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利這三個(gè)政策目標(biāo)而言，充分滿足其中任何兩個(gè)目標(biāo)都有可能與第三個(gè)出現(xiàn)沖突。例如，如果以效率優(yōu)先為導(dǎo)向，國家基于“維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)”的立場選擇偏重于“促進(jìn)數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)”的政策，那么必將放松對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，就很難從制度層面充分保障公民個(gè)人的數(shù)據(jù)權(quán)利。反之，如果以公平治理為導(dǎo)向，國家基于“維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)”的立場選擇偏重于“充分保障個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利”的政策，通過制定嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)法律和公平的市場競爭規(guī)則，對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)管以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)采取嚴(yán)格的管理手段，那么數(shù)據(jù)要素在市場條件下的自由流動(dòng)必將受到抑制。

數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”還有一種極端情形，即平臺(tái)的“政府化”：如果國家長時(shí)間對(duì)數(shù)據(jù)要素的自由流動(dòng)采取“弱監(jiān)管”措施，在數(shù)據(jù)資本形成全球范圍內(nèi)的超大規(guī)模優(yōu)勢后，將在一定程度上代行公共部門職能。這種極端狀況在特定情境下其實(shí)有跡可循，例如， 2020年2月，美國內(nèi)華達(dá)州州長史蒂夫-西索拉克計(jì)劃推出一項(xiàng)允許科技公司在州內(nèi)建立自治“創(chuàng)新區(qū)”的法案。此項(xiàng)法案通過后，科技公司將可以選擇組建與縣具有相同權(quán)力和責(zé)任的地方政府，這意味著他們將能夠征收稅款，經(jīng)營學(xué)校董事會(huì)和法院并提供政府服務(wù)。因此，國家作為頂層設(shè)計(jì)者，需要充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域“三元悖論”的選擇困境，即國家、市場與個(gè)人這三者權(quán)益不可能同時(shí)得到充分滿足，需要在“維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)”的前提下，在市場層面的數(shù)據(jù)要素自由流動(dòng)與個(gè)人層面的社會(huì)權(quán)益保護(hù)這兩者間有選擇性地進(jìn)行政策傾斜。

▍ 全球視野下不同數(shù)據(jù)治理導(dǎo)向的戰(zhàn)略競爭

數(shù)據(jù)治理中三種復(fù)雜關(guān)系不獨(dú)為中國所面對(duì)。中、美、歐三大主要數(shù)字經(jīng)濟(jì)體因其所處數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段以及規(guī)制目標(biāo)側(cè)重的不同，往往傾向于采取不同的數(shù)據(jù)治理政策組合，但都需應(yīng)對(duì)“不可能三角”的挑戰(zhàn)。在此過程中，雖然平臺(tái)反壟斷風(fēng)暴席卷全球，但美國、歐盟在具體的政策實(shí)踐中表現(xiàn)出較大差異，可以說，“效率優(yōu)先”和“公平治理”兩種政策導(dǎo)向已形成分別以美國、歐盟為代表的兩大數(shù)據(jù)治理體系。

（一）“效率優(yōu)先”的美國模式

在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間里，美國堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)政策導(dǎo)向，推動(dòng)以商業(yè)邏輯為核心驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)資本巨頭在全球范圍內(nèi)極速擴(kuò)張。美國法律對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)字服務(wù)中間商采用相對(duì)寬松的規(guī)制方式，同時(shí)，聯(lián)邦層面隱私保護(hù)立法較為滯后，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)采取保守的規(guī)范態(tài)度。“白宮”和“硅谷”在全球數(shù)字政治經(jīng)濟(jì)格局競爭中形成了一個(gè)關(guān)系微妙的攻守同盟。

對(duì)外，美國積極主張跨境數(shù)據(jù)要素的自由流動(dòng)。 奧巴馬時(shí)期美國政府曾高舉“互聯(lián)網(wǎng)自由”的旗幟，抨擊其他國家政府對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)邊境的限制，從而方便美國利用本土數(shù)字市場的先發(fā)優(yōu)勢，支持平臺(tái)巨頭在世界各國跑馬圈地。以FAANG五大數(shù)字巨頭為首的美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)集群已成為世界范圍內(nèi)最具實(shí)力的市場主體，通過保持在各國數(shù)字市場的高占有率來收割全球數(shù)據(jù)紅利，推動(dòng)本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。與此同時(shí)，美國試圖依托美國數(shù)字巨頭在全球數(shù)字市場的領(lǐng)先地位，謀求建立全球數(shù)據(jù)霸權(quán)。美國政府于2018年3月發(fā)布《云法案》，賦予了美國政府與服務(wù)提供商調(diào)取全球跨境數(shù)據(jù)的權(quán)限，如美國政府索取，所有美企必須將儲(chǔ)存在境內(nèi)外的數(shù)據(jù)提交給政府，以此打破各國數(shù)據(jù)本地化政策的數(shù)據(jù)保護(hù)屏障，形成美國主導(dǎo)的數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則體系。

此外，美國也在通過推動(dòng)所謂的“數(shù)字自由貿(mào)易”嵌入到正在形成的全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系中，為美國企業(yè)進(jìn)一步深度滲透他國數(shù)字市場掃除障礙。在2018年修訂的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》、2020年修訂的《美墨加三國協(xié)議》等多個(gè)雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定中，美國均規(guī)定數(shù)字產(chǎn)品與電子商務(wù)享受免關(guān)稅待遇，推動(dòng)美國企業(yè)推出的數(shù)字產(chǎn)品進(jìn)入其他國家市場，本土企業(yè)在提供數(shù)字服務(wù)過程中將他國數(shù)據(jù)資源實(shí)際占有，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為本國數(shù)字巨頭的資本。但當(dāng)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)不利于形成美國主導(dǎo)的國際數(shù)字分工格局時(shí)，美國的數(shù)據(jù)政策就難以維持支持“數(shù)字自由市場”的表象。在特朗普時(shí)期，美國政府直接動(dòng)用行政手段，封禁TikTok，發(fā)起“清潔網(wǎng)絡(luò)”行動(dòng)，通過一切手段打擊可能對(duì)美國數(shù)字市場主導(dǎo)地位構(gòu)成正面挑戰(zhàn)的中國企業(yè)。

對(duì)內(nèi)，平臺(tái)巨頭壟斷巨額數(shù)據(jù)利益在美國內(nèi)部也引發(fā)巨大的爭論與分歧。 特朗普?qǐng)?zhí)政后期，美國立法、執(zhí)法部門分別開啟對(duì)硅谷巨頭的反壟斷調(diào)查，尋求對(duì)數(shù)字巨頭壟斷數(shù)據(jù)、支配市場、侵蝕公共部門權(quán)力的限制。2019年6月，美國眾議院司法委員會(huì)反壟斷小組宣布對(duì)數(shù)字競爭市場展開調(diào)查，重點(diǎn)審查FAAG；2020年7月，美國國會(huì)就針對(duì)FAAG四大科技巨頭召開聽證會(huì)，并于10月發(fā)布了反壟斷調(diào)查報(bào)告；10月22日起，司法部與多個(gè)州起訴谷歌在數(shù)字廣告市場的反競爭行為和欺詐行為；12月9日，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和48個(gè)州及地區(qū)總檢察長起訴Facebook，指控其多年來通過遏制競爭的收購來非法維持在個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)的壟斷地位。拜登也在大選期間表示要通過科技反壟斷來促進(jìn)競爭。

即便如此，以商業(yè)邏輯追求“效率優(yōu)先”為核心驅(qū)動(dòng)的美國數(shù)據(jù)治理政策體系仍很難被當(dāng)前反壟斷浪潮徹底改變。數(shù)據(jù)資本巨頭在構(gòu)建美國的實(shí)力優(yōu)勢與全球數(shù)據(jù)霸權(quán)中發(fā)揮著重要的支撐作用。隨著全球反壟斷浪潮的興起，歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體紛紛揮舞“反壟斷”“數(shù)字稅”等大棒，對(duì)美國數(shù)字巨頭步步緊逼，白宮需要出于維護(hù)美國在全球數(shù)字領(lǐng)域領(lǐng)軍地位的目的，考慮如何為硅谷保駕護(hù)航，而不是一味限制數(shù)字巨頭對(duì)數(shù)據(jù)資源的獲取。

多重因素影響下，在拜登百日?qǐng)?zhí)政期間，針對(duì)數(shù)字巨頭的反壟斷大有“高舉輕放”之勢。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與大國博弈的倒逼下，白宮與硅谷聚焦合作，對(duì)內(nèi)有利于民主黨選舉利益，對(duì)外有助于美國在與他國的科技競爭中立于不敗之地。美國從根本上并沒有改變“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，但在數(shù)字稅等涉及數(shù)據(jù)利益二次分配的問題上，如何給數(shù)字巨頭“放血”可能成為未來美國政府與市場主體博弈的焦點(diǎn)。

（二）“公平治理”的歐盟模式

與美國保持“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)治理策略相反，歐盟多年來以維護(hù)“公平治理”為核心理念，捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時(shí)不斷強(qiáng)化對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的法律保護(hù)。這主要表現(xiàn)為其通過立法建立以規(guī)則為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)治理體系，重塑全球數(shù)字地緣競爭格局中的數(shù)據(jù)主權(quán)獨(dú)立性。

2020年，歐盟接連發(fā)布了《塑造歐洲的數(shù)字未來》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》以及《歐洲的數(shù)字主權(quán)》等一系列戰(zhàn)略文件，并持續(xù)運(yùn)用反壟斷手段，聚焦域外數(shù)據(jù)霸權(quán)對(duì)本土市場競爭的影響。2020年7月，歐盟法院以美國的監(jiān)控計(jì)劃不利于數(shù)據(jù)保護(hù)為由，裁定歐盟與美國簽署的《歐美隱私盾牌》協(xié)議無效，美國從歐盟自由獲取數(shù)據(jù)的通道被切斷；2020年12月，歐盟出臺(tái)《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場法案》，要求對(duì)數(shù)字平臺(tái)治理問題和競爭問題進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，重新規(guī)范在歐盟數(shù)字市場占有重要地位的超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)本土數(shù)據(jù)資源與數(shù)字市場治理的規(guī)則制定權(quán)。而這在一定程度上也會(huì)加劇美歐之間圍繞歐盟數(shù)據(jù)資源主導(dǎo)權(quán)的競爭。

近年來，歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場主體競爭力不足，在全球數(shù)字版圖中被邊緣化的趨勢顯著。歐盟這一全球最大規(guī)模的高質(zhì)量數(shù)字市場利潤空間長期被以美國企業(yè)為主的大型數(shù)字平臺(tái)企業(yè)所壟斷。如Facebook在歐洲擁有約4億用戶，創(chuàng)造其全球收入的25%；谷歌在多數(shù)歐盟成員國的搜索市場份額也超過90%。因此，《數(shù)字市場法案》特別關(guān)注對(duì)大型跨國數(shù)字企業(yè)的監(jiān)管，意圖限制其權(quán)力。法案提出了“守門人”的概念，凡是提供特定的在線服務(wù)且營業(yè)額、市值或用戶量達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)——主要是來自美國的超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)——都被認(rèn)定為數(shù)字“守門人”。法案禁止“守門人”利用其在數(shù)據(jù)共享、軟件安裝、平臺(tái)選擇、廣告推廣等方面的優(yōu)勢地位獲得高額壟斷利潤或者限制市場競爭。而《數(shù)字服務(wù)法案》則界定了數(shù)字服務(wù)的范疇，從內(nèi)容、商品和服務(wù)等維度明確在線平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù)，意在圍繞侵犯隱私、過度采集、濫用數(shù)據(jù)等問題構(gòu)建用戶的基本權(quán)利保護(hù)機(jī)制。當(dāng)然，受到約束的美國大型科技公司可能會(huì)采取減少基礎(chǔ)服務(wù)、設(shè)置技術(shù)壁壘等措施，對(duì)目前還依靠這些平臺(tái)的歐洲中小企業(yè)增設(shè)法網(wǎng)之外的障礙，這給歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。

與此同時(shí)，自2020年下半年以來，歐盟不斷加強(qiáng)針對(duì)美國數(shù)字巨頭的反壟斷執(zhí)法。對(duì)數(shù)據(jù)資源的汲取、開發(fā)和價(jià)值創(chuàng)造的過程，歐盟從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)，嘗試設(shè)定非常嚴(yán)苛的場景準(zhǔn)入門檻。2021年4月21日，歐盟委員會(huì)通過了堪稱最嚴(yán)格的《人工智能法》提案，將全面禁止大規(guī)模監(jiān)控和利用人工智能技術(shù)的社會(huì)信用體系，對(duì)特定領(lǐng)域的“高風(fēng)險(xiǎn)”數(shù)據(jù)分析應(yīng)用場景進(jìn)行嚴(yán)格限制。

歐盟通過構(gòu)建以“公平治理”為核心導(dǎo)向的數(shù)據(jù)治理政策體系，對(duì)美國數(shù)字巨頭壟斷歐洲市場數(shù)據(jù)資源的現(xiàn)狀展開猛烈反擊。一系列政策組合拳精準(zhǔn)打擊之下，歐盟通過重塑規(guī)則體系不斷強(qiáng)化在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的全球制度性話語權(quán)。難怪科技界有人戲稱，“歐盟沒有科技巨頭，但美國的科技巨頭，是歐盟的提款機(jī)”。

需要指出的是，歐盟采取較為激進(jìn)的“公平治理”數(shù)據(jù)治理體系，對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展是把鋒利的“雙刃劍”，殺“敵”但也傷己。全球數(shù)字巨頭目前主要分布在中國與美國，為什么歐盟沒有誕生數(shù)字巨頭，這與其采取數(shù)據(jù)治理政策密切相關(guān)：從政策制定的短期目標(biāo)而言，不把美國在歐洲數(shù)字空間內(nèi)裂土而治的“界樁”給拔掉，本土很難培育出像中美這樣的數(shù)字巨頭。從長遠(yuǎn)來看，這樣一套基于社會(huì)文化價(jià)值體系、政治模式、主權(quán)利益等多元因素影響下形成的“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”治理體系，在提高美國數(shù)字巨頭滲透歐盟市場負(fù)外部性因素的同時(shí)，也扼殺了本土市場主體崛起的生存空間。在數(shù)字時(shí)代，歐盟面臨政策“嗓門大”，但缺少市場“爪牙”的尷尬境地。

綜合比較美國與歐盟數(shù)據(jù)治理的政策實(shí)踐，美歐總體保持比較穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略導(dǎo)向。作為決策者的國家在調(diào)整數(shù)據(jù)治理的政策導(dǎo)向時(shí)，一方面，要在國內(nèi)層面平衡市場與個(gè)人兩者之間的利益；另一方面，賽博世界的數(shù)據(jù)資源流動(dòng)打破了民族國家領(lǐng)土的空間界限，數(shù)據(jù)治理并不只是解決國內(nèi)治理的問題，“效率”和“公平”都可以作為不同政策工具，成為主權(quán)國家參與國際數(shù)字地緣政治經(jīng)濟(jì)競爭的有力武器。

▍ 在“政策鐘擺”中重塑新規(guī)范秩序

在數(shù)據(jù)治理的政策選擇中，相比于美歐分別旗幟鮮明地堅(jiān)持效率、公平的政策導(dǎo)向，目前中國的數(shù)據(jù)治理政策基調(diào)似乎就像一個(gè)鐘擺，正在由“效率優(yōu)先”快速向“公平治理”的方向旋轉(zhuǎn)。

（一）邁向統(tǒng)籌安全與發(fā)展的監(jiān)管新時(shí)代

2019年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)行包容審慎監(jiān)管的原則。2020年4月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，將數(shù)據(jù)正式列為與資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)并列的第五大生產(chǎn)要素，明確加快培育數(shù)據(jù)要素市場，健全市場運(yùn)行機(jī)制等。對(duì)平臺(tái)監(jiān)管“包容審慎”，確立要素市場化作為數(shù)據(jù)市場構(gòu)建的核心推動(dòng)力，在這一時(shí)期，政府延續(xù)“效率優(yōu)先”的政策導(dǎo)向，但對(duì)于如何科學(xué)合理界定平臺(tái)責(zé)任、維護(hù)公平競爭等問題已保持高度關(guān)注。

自2020年下半年以來，數(shù)據(jù)治理政策正在經(jīng)歷頂層設(shè)計(jì)原則導(dǎo)向的重大轉(zhuǎn)型。在立法層面，國家制定出臺(tái)《數(shù)據(jù)安全法》，并持續(xù)推進(jìn)《個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)立法審議程序。在政治層面，2020年12月中央政治局會(huì)議曾首次提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”，明確政策導(dǎo)向調(diào)整的底層邏輯。隨后，自2020年底以來持續(xù)蓄能的平臺(tái)反壟斷“風(fēng)暴”席卷而來。

對(duì)于中國而言，這是一個(gè)重要的發(fā)展分水嶺，意味著數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)野蠻生長、效率優(yōu)先時(shí)代的結(jié)束。但與此同時(shí)，國家依然在大力支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在《“十四五”規(guī)劃綱要》中加快數(shù)字化發(fā)展單獨(dú)成篇，成為下一階段國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。“效率”與“公平”兩種導(dǎo)向制定的具體政策似乎在中國同時(shí)發(fā)力，在短時(shí)間的“政策鐘擺”運(yùn)動(dòng)效應(yīng)下，社會(huì)層面對(duì)政策風(fēng)格轉(zhuǎn)換期的不同理解也產(chǎn)生了一定程度上的認(rèn)知混亂。

從發(fā)展的視角來看，這種“政策鐘擺”體現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理政策選擇的多重悖論。數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的構(gòu)建，關(guān)鍵在于如何從宏觀制度出發(fā)規(guī)范好市場邏輯的“閉環(huán)”與數(shù)據(jù)系統(tǒng)“開源”兩種生態(tài)之間的隱形張力，激發(fā)數(shù)據(jù)市場的新動(dòng)能。對(duì)于中國而言，目前政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，如何重建數(shù)據(jù)市場價(jià)值流動(dòng)的新規(guī)范秩序，打破平臺(tái)對(duì)以數(shù)據(jù)為核心的，包括數(shù)據(jù)獲取、生產(chǎn)、流動(dòng)等整個(gè)數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)的壟斷。

首先，從國際層面看，面對(duì)數(shù)字地緣的全球競爭，大國博弈成為國家和市場主體攜手的“混合雙打”比賽，中國在國際層面需要扶持本土數(shù)字巨頭來應(yīng)對(duì)美國咄咄逼人的封鎖與圍堵。因此，從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，進(jìn)一步解放和發(fā)展數(shù)據(jù)生產(chǎn)力仍然是中國數(shù)據(jù)治理政策體系構(gòu)建的第一要義。這意味著，在數(shù)據(jù)治理“不可能三角”的政策選擇中，中國的“政策鐘擺”不會(huì)完全轉(zhuǎn)向“歐盟模式”，而是在由過去“效率優(yōu)先”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅匦省⒓骖櫣健薄?/strong>在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，需警惕“歐盟模式”可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，一旦治理機(jī)制泛化成為一種“政治正確”，數(shù)字巨頭人人喊打，個(gè)人權(quán)利神圣不可侵犯，那么數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘?qū)⒚媾R巨大的“負(fù)外部性”，難以成為解決現(xiàn)實(shí)難題的可行性方案。

其次，中國數(shù)據(jù)治理應(yīng)注重在數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造階段，通過增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的監(jiān)管干預(yù)、共建新型數(shù)字平臺(tái)的方式促進(jìn)主權(quán)范圍內(nèi)“開源”數(shù)字生態(tài)體系的構(gòu)建。數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型的核心在于優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系形成一種新的平衡，遏制數(shù)據(jù)資本秩序的無序擴(kuò)張?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出要營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)，這也是當(dāng)前我國期望構(gòu)建的一種對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有規(guī)范性意義的新秩序。

打破平臺(tái)藩籬，推動(dòng)平臺(tái)間互聯(lián)互通已成大勢所趨。自2008年淘寶封禁百度以來，頭部平臺(tái)企業(yè)彼此切斷訪問鏈接，構(gòu)建“圍墻花園”的歷史已達(dá)十余年之久。工信部自2021年7月啟動(dòng)為期半年的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項(xiàng)整治行動(dòng)，屏蔽網(wǎng)址鏈接是這次重點(diǎn)整治的問題之一，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間“不互通”的狀態(tài)將迎來實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。目前阿里、騰訊等企業(yè)正積極響應(yīng)，逐步互相開放生態(tài)系統(tǒng)，可以說是一項(xiàng)配合國家反壟斷政策的舉措，實(shí)際上也是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)范健康有序發(fā)展的必然要求。

（二）探索建設(shè)更加公平合理的數(shù)字經(jīng)濟(jì)分配制度

當(dāng)前中國官方倡導(dǎo)強(qiáng)調(diào)開放的規(guī)范秩序，與現(xiàn)今基于商業(yè)邏輯形成、天然走向閉環(huán)的數(shù)據(jù)資本秩序之間，必然會(huì)存有一些張力甚至是沖突，在這個(gè)過程中，最重要的就是對(duì)數(shù)據(jù)資源控制權(quán)的爭奪。作為一種生產(chǎn)資料的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資本化圍繞數(shù)據(jù)控制權(quán)的爭議，這個(gè)過程該由誰主導(dǎo)？從解放生產(chǎn)力的角度，這是一場公共部門與私人部門間數(shù)據(jù)權(quán)力配置的范式重構(gòu)。

首先，目前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式嚴(yán)重依賴巨額過剩資本的前期投入，通過燒錢結(jié)合數(shù)字平臺(tái)技術(shù)改造其他價(jià)值生產(chǎn)行業(yè)的具體場景，進(jìn)而獲取市場支配性地位“坐地收租”，而資本正是基于壟斷后的超額利潤才愿意在前期進(jìn)行巨額補(bǔ)貼打造面向數(shù)字生活場景的新型基礎(chǔ)設(shè)施，把控汲取數(shù)據(jù)資源的場景端口。但在開拓?cái)?shù)字化場景、打造服務(wù)型“新基建”的進(jìn)程中，以政府為代表的公共部門其實(shí)更具優(yōu)勢。國家也可以通過創(chuàng)建新型數(shù)字平臺(tái)，推動(dòng)更多社會(huì)場景的數(shù)字化進(jìn)程，拓展提取和控制數(shù)據(jù)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)模型。中國擁有最大規(guī)模數(shù)據(jù)資源的主體是數(shù)字巨頭嗎？其實(shí)政府、國企等公共部門手中握有海量潛藏的數(shù)據(jù)“富礦”，但大部分社會(huì)活動(dòng)交互產(chǎn)生的信息并沒有進(jìn)入數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工和價(jià)值再創(chuàng)造的過程。公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、工業(yè)數(shù)據(jù)等信息的開放、共享還面臨法律、機(jī)制等多方面風(fēng)險(xiǎn)因素，無法直接轉(zhuǎn)化為可以在市場直接流動(dòng)的數(shù)據(jù)要素。

其次，特定場景數(shù)字化的推動(dòng)，需要主權(quán)信用背書來提供社會(huì)信任機(jī)制建立的前提。從這個(gè)意義上來講，中國人民銀行正在試點(diǎn)構(gòu)建的數(shù)字人民幣及其配套生態(tài)系統(tǒng)，正是公共部門領(lǐng)銜、公私協(xié)同共建主權(quán)范圍內(nèi)超大規(guī)模新型數(shù)字平臺(tái)的有益嘗試。目前數(shù)字人民幣已接入支付寶、京東等第三方支付平臺(tái)，隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，未來也將開辟更多的支付場景加入到數(shù)據(jù)生產(chǎn)和價(jià)值再創(chuàng)造的數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中。

再次，國家也在大力推動(dòng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)要素市場開放平臺(tái)的培育和建設(shè)，探索公共部門和私人部門在平臺(tái)組織形式中的有機(jī)結(jié)合，由公共部門調(diào)集各部門力量開辟場景、使更多數(shù)據(jù)資源具有可流動(dòng)性，市場主體經(jīng)資源授權(quán)進(jìn)而通過加工、分析與商業(yè)生態(tài)開拓，進(jìn)行價(jià)值再創(chuàng)造。如果市場層面的平臺(tái)主體依然保持一種天然閉環(huán)的數(shù)據(jù)價(jià)值環(huán)流，那么對(duì)公場景被打通后的數(shù)據(jù)紅利，將使得平臺(tái)權(quán)力擴(kuò)張?jiān)桨l(fā)地不受遏制，極大地妨礙社會(huì)公平。因此需要通過增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的監(jiān)管干預(yù)，促進(jìn)私人部門在特定條件下與社會(huì)共享已掌握的部分?jǐn)?shù)據(jù)資源，推動(dòng)在主權(quán)范圍內(nèi)構(gòu)建更具競爭力和創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)要素市場。

最后，促進(jìn)“效率”的同時(shí)如何兼顧“公平”？應(yīng)側(cè)重于建設(shè)適配于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的分配制度。數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定，很難用過去“公有制”或“私有制”的框架來區(qū)分。因此，在“蛋糕”做大后該怎么分好蛋糕，是目前數(shù)據(jù)治理政策轉(zhuǎn)型中亟須解決的核心問題。二次分配制度的建設(shè)應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造后的利益再分配，通過利益分配對(duì)個(gè)人因數(shù)據(jù)資源被汲取進(jìn)行權(quán)益補(bǔ)償。目前，世界多國正在嘗試通過數(shù)字服務(wù)稅的方式，解決價(jià)值創(chuàng)造來源及支付來源之間錯(cuò)位導(dǎo)致的稅基侵蝕問題，中國建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的二次分配制度時(shí)要考慮方案的合理性。如何在個(gè)人、企業(yè)與政府之間分配數(shù)據(jù)利益，如何解決跨區(qū)域稅收分配等問題，需要從制度創(chuàng)新的視角出發(fā)，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造公平穩(wěn)定和可負(fù)擔(dān)的稅制環(huán)境。

面對(duì)數(shù)字時(shí)代的全球戰(zhàn)略競爭，各國比拼的終將是數(shù)字市場規(guī)則構(gòu)建與國內(nèi)治理的整體水平。作為當(dāng)前全球第一數(shù)據(jù)資源大國和全球第二大數(shù)字經(jīng)濟(jì)體，中國在數(shù)字時(shí)代有能力基于自身實(shí)踐，探索出一條具有中國特色的數(shù)據(jù)治理模式。如何在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，重塑和構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局中在價(jià)值創(chuàng)造、利益分配層面的新機(jī)制，是數(shù)據(jù)治理政策在具體實(shí)踐中需要持續(xù)探索的未來發(fā)展之路。

本文原載《文化縱橫》2022年第2期第74-83頁，原題為《數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”》。 歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系版權(quán)方。