李 泉

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)在北京召開，審議并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。在這份被公認(rèn)對(duì)未來五至十年國家政策制定具有指南意義的文件中，首次將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)?！稕Q定》同時(shí)指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，并“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。換言之，黨中央決心在未來六年內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。對(duì)以習(xí)李為首的新一屆政府來說，“治理現(xiàn)代化”提法是繼上世紀(jì)五六十年代提出建設(shè)四個(gè)現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略目標(biāo)之后最為重要的一次整體性目標(biāo)的推進(jìn)，即實(shí)現(xiàn)第五個(gè)現(xiàn)代化。新規(guī)劃最為顯著的標(biāo)志，就是將政治議題擺在了國家發(fā)展的首要位置。而之所以如此設(shè)計(jì)，則是改革開放時(shí)期黨和政府積極進(jìn)行意識(shí)形態(tài)變革的內(nèi)在邏輯使然。

本文旨在批判地審視這一官方治理話語產(chǎn)生的政策與意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)。為此，我們首先回顧了中國改革時(shí)期社會(huì)政策的發(fā)展趨勢(shì)，指出正是在社會(huì)項(xiàng)目方面長期的低投入和各種市場(chǎng)化改革措施突顯出改革議程的主要特點(diǎn)。由此可以認(rèn)為社會(huì)政策改革的主要?jiǎng)恿κ切伦杂芍髁x式的，即趨向淡化國家在福利供給方面的角色，同時(shí)增加個(gè)人在社會(huì)保障和福利方面的責(zé)任。然后，我們考察了這一套新自由主義政治規(guī)劃的意識(shí)形態(tài)內(nèi)容，即在胡溫政府時(shí)期提出的和諧社會(huì)追求以及隨之建構(gòu)起來的治理話語體系。通過對(duì)政治話語結(jié)構(gòu)與功能的分析，我們認(rèn)為，本質(zhì)上這套新穎的論述不僅鞏固了在實(shí)踐中已經(jīng)開展的新自由主義政策，而且為新時(shí)期的政治發(fā)展確立了思想坐標(biāo)。

改革時(shí)期社會(huì)政策的激進(jìn)轉(zhuǎn)向

縱觀近三十年的歷史變遷，可以發(fā)現(xiàn)新自由主義國家的崛起改變了世界范圍內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)版圖。這種新自由主義轉(zhuǎn)向的前哨出現(xiàn)在英美保守主義政府時(shí)期的戰(zhàn)略性政府重組，隨即，一股流行全球的政治改革浪潮傳播到了其他發(fā)達(dá)資本主義國家以及亞洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家。盡管這些改革受到不同的地緣政治條件影響，但新賦予的國家使命卻是相似的，那就是為追求利潤的資本積累創(chuàng)造有利的制度條件。無獨(dú)有偶，在那些關(guān)注當(dāng)代中國的歷史學(xué)家眼中，中國三十年來的政治經(jīng)濟(jì)改革正是一個(gè)新自由主義式的現(xiàn)代化和融入全球市場(chǎng)體系的典型樣本。所謂的中國模式正是在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的延續(xù)形式之下推動(dòng)了激進(jìn)的市場(chǎng)化改革，并在國家政策的主導(dǎo)下成為全球經(jīng)濟(jì)體系的積極參與者。

在改革啟動(dòng)之前，中國經(jīng)濟(jì)是由一個(gè)完整的社會(huì)主義系統(tǒng)組織而成的，其標(biāo)志是生產(chǎn)工具的公有制和集權(quán)化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這種體制為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)。在社會(huì)政策領(lǐng)域，國家通過在城市地區(qū)的國營企業(yè)和集體企業(yè)，以及在農(nóng)村地區(qū)的公社組織，有效推行了各種社會(huì)福利和服務(wù)項(xiàng)目。在社會(huì)主義平等理想的驅(qū)動(dòng)下，政府得以發(fā)展出一套包括教育、衛(wèi)生醫(yī)療和養(yǎng)老等方面社會(huì)服務(wù)的完整政策體系。因此盡管受制于一定程度的城鄉(xiāng)差別，中國社會(huì)在人民工資待遇較低的條件下仍然實(shí)現(xiàn)了較高水平的整體福利供給。此外，與其他人均GDP水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家相比，這一福利制度安排在成人識(shí)字率、預(yù)期壽命和入學(xué)率等社會(huì)發(fā)展方面更是取得了卓越的成果。

但是自1980年代以來，這種強(qiáng)調(diào)平等的社會(huì)福利制度逐漸被當(dāng)作了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。新一代的改革者批評(píng)說傳統(tǒng)體制不僅占用了大量原本可以投放在資本積累上的財(cái)政資源，更滋生了國營企業(yè)等組織內(nèi)部的懶惰和人身依附等問題，難以有效激勵(lì)員工的士氣來提高績效。因此，在新的管理主義思維指導(dǎo)下，社會(huì)福利體制作為改革議程的一部分被加以重組，以便適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。鑒于改革時(shí)期社會(huì)政策的總體狀況已經(jīng)被學(xué)者們廣泛討論，這里僅將討論集中在用于社會(huì)項(xiàng)目的公共支出的演變軌跡以及其中主要社會(huì)項(xiàng)目的公共支出水平上。

圖1顯示出改革不同時(shí)期社會(huì)支出占國民生產(chǎn)總值比例的變化趨勢(shì)。這里的“社會(huì)支出”涵蓋了社會(huì)事務(wù)方面的主要公共支出項(xiàng)目，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，改革時(shí)期社會(huì)支出比例的起點(diǎn)很低，在經(jīng)歷了初期的緩慢增長和下降后，這一比例在1990年代中期跌至谷底。經(jīng)過一陣短期反彈后，該比例在2002~2006年之間又停滯不前，直到2007年后才開始迅速提高。這反映出整個(gè)改革時(shí)期我國政府在改善社會(huì)支出方面所做的努力極為有限。總體來看，社會(huì)支出占GDP的比例在這一時(shí)期從未達(dá)到10%的水平，不僅大幅落后于OECD國家，也遠(yuǎn)遜于處于相似轉(zhuǎn)型期中的東歐國家。

圖2中社會(huì)支出的總體模式不僅直接反映了我國將經(jīng)濟(jì)類而非社會(huì)類項(xiàng)目置于財(cái)政投入優(yōu)先地位的典型發(fā)展型特征，也揭示出在具體政策實(shí)踐中某些深層次制度因素對(duì)社會(huì)支出規(guī)模產(chǎn)生的累積效應(yīng)。這其中首要的制度性因素是行政分權(quán)。作為1980年代政府改革的一項(xiàng)主要議程，行政分權(quán)的目的在于擺脫此前高度集中的計(jì)劃體制，同時(shí)刺激地方政府在其管轄范圍內(nèi)追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在新的分權(quán)制度下，地方政府可以享有在經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行方面更多的自由裁量權(quán)，代價(jià)則是在社會(huì)服務(wù)供給上承擔(dān)更多的責(zé)任。至少在分權(quán)改革的初期，大多數(shù)分派給地方政府的社會(huì)責(zé)任不是其自愿承擔(dān)的，而是由中央政府規(guī)定的。以教育為例，根據(jù)1985年頒布的“中共中央關(guān)于教育體制改革的決定”中的內(nèi)容，各級(jí)地方政府必須在義務(wù)教育階段承擔(dān)主要的教育性投入的責(zé)任，尤其要確?！班l(xiāng)主要財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育”?？梢哉f，分權(quán)政策在實(shí)踐中保證了隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會(huì)支出的持續(xù)增長。

與地方政府相似，另一類分權(quán)政策的受益者是國營企業(yè)。1984年后企業(yè)管理者被授予了更多的生產(chǎn)管理權(quán)限，而且可以在上繳給國家的利潤之外保留一定比例的利潤作為再投資使用。這種設(shè)計(jì)的目的是希望激勵(lì)管理者投身在利潤性的生產(chǎn)和投資活動(dòng)中。而事實(shí)上由于同一時(shí)期的國營企業(yè)仍然對(duì)其成員負(fù)有責(zé)任，因此多余的資金往往被優(yōu)先使用在了改善工人的住房、補(bǔ)貼、醫(yī)療設(shè)備和其他福利設(shè)施方面。甚至在市場(chǎng)化改革進(jìn)行了十余年后，這些企業(yè)仍然保留了相當(dāng)程度的“社會(huì)企業(yè)”的特征而非單純的謀取利潤的單位。

劇烈的變化發(fā)生在1990年代早期。第二個(gè)制度因素——行政再度集權(quán)——在這一時(shí)期出現(xiàn)并對(duì)隨后的福利體制產(chǎn)生了重要影響。集權(quán)政策的實(shí)施可以看作是控制泛濫的地方主義以便鞏固中央宏觀調(diào)控與管理能力的一種嘗試。這項(xiàng)政策在實(shí)踐中產(chǎn)生的副作用則是加速了地方政府和國營企業(yè)朝向自利性部門的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。首先，隨著1994年分稅制的引入，地方政府分配到更少的財(cái)政收入比例，卻要承擔(dān)更多的財(cái)政支出尤其是在社會(huì)事務(wù)方面的壓力。同時(shí)在將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為績效考核唯一標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)制度下，地方官員往往被推動(dòng)去發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，而將控制社會(huì)支出的增長作為發(fā)展必要的代價(jià)，結(jié)果造成了社會(huì)項(xiàng)目的支出份額大幅減少。

類似的情形也發(fā)生在國營企業(yè)中。在政府“抓大放小”的產(chǎn)業(yè)政策背景下，一大批國有中小型企業(yè)以頗具爭議的管理層收購的方式被迅速私有化，剩下的少數(shù)具有戰(zhàn)略壟斷地位的大型國有企業(yè)則被政府以優(yōu)惠政策加以保護(hù)和扶持。新的體制不僅進(jìn)一步推動(dòng)這些企業(yè)投入到追求利潤的生產(chǎn)中，而且要求它們以資本主義企業(yè)的運(yùn)行模式為樣板加以重組。作為企業(yè)改造的重要環(huán)節(jié)，原先在福利項(xiàng)目上的投入越來越被視為資本積累的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而被推卸到更適于承擔(dān)這部分責(zé)任的個(gè)人和社會(huì)中去了。就這樣，減少企業(yè)員工的福利支出便和裁剪冗員一樣，成為了提高經(jīng)濟(jì)效率的主要手段。

由此可見，改革時(shí)期社會(huì)支出的變化是由一系列直接和間接制度安排相互作用造成的，其后果是將此前的社會(huì)服務(wù)和供給體制邊緣化。這正是國家用來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方向和進(jìn)程的宏觀政策產(chǎn)出的重要組成部分。如圖2所示，在1992~2005年間，國家在教育方面的財(cái)政性投入顯著下降，醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入維持在很低水平，而社會(huì)保障投入在經(jīng)歷了短時(shí)期的迅速增長然后進(jìn)入停滯。與此形成對(duì)照的是，同一時(shí)期我國年均GDP增長率一直保持在10%以上的高水平。這一巨大反差恰恰是轉(zhuǎn)型時(shí)期國家為了減少在社會(huì)服務(wù)方面的財(cái)政和管理責(zé)任而對(duì)必要的服務(wù)項(xiàng)目長期缺乏投入造成的結(jié)果。于是，隨著社會(huì)服務(wù)真空的不斷擴(kuò)大，對(duì)維護(hù)現(xiàn)有的政策安排并尋找替代國家和公共部門的其他服務(wù)供給者的需求變得日益迫切，國家也因此需要新的策略以便向個(gè)人和其他潛在的社會(huì)成員分擔(dān)社會(huì)支出的負(fù)擔(dān)。

社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化重組

由此便帶來了改革議程中針對(duì)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化重組的主要任務(wù)。在理論上，社會(huì)供給的真空可以被市場(chǎng)填充，但在現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)機(jī)制的建立則需要依賴由國家負(fù)責(zé)籌劃的一系列具體制度的安排。其中第一種類型的市場(chǎng)化策略是商品化改革，指在社會(huì)政策的一些領(lǐng)域中，國家逐步減少所承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)將傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的福利供給轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳虡I(yè)服務(wù)。這方面典型的案例是城市住房改革。從1980年代末期開始，政府開始推行“住房商品化”政策，將居民住房作為一種商品按照市場(chǎng)原則在社會(huì)中進(jìn)行分配。新政策在1990年代中期進(jìn)一步強(qiáng)化，并最終在1998年取代了傳統(tǒng)的福利性住房制度。由此造成的結(jié)果是，對(duì)房租的管制和公共住房的免費(fèi)供給都被統(tǒng)統(tǒng)取消。如今絕大多數(shù)的城市居民不得不在對(duì)房價(jià)連年上漲的抱怨聲中購買亟須的住房。與此相反，少數(shù)社會(huì)上層群體和資源充沛的國有企業(yè)或單位則擁有了更大的能力來購買市場(chǎng)化的住房以滿足需求。

此外，另一些更為激進(jìn)的商品化改革則出現(xiàn)在了社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)上。在高等教育領(lǐng)域，無論是教育產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量都被重新規(guī)劃，以便迎合在新興的高科技經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。新的科目如市場(chǎng)營銷、商業(yè)管理、會(huì)計(jì)、電腦和工程技術(shù)不斷涌現(xiàn)出來并且在公立和私立大學(xué)中越來越流行。與此形成鮮明反差的是，人文、藝術(shù)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科目則由于不斷衰減的學(xué)生報(bào)考率而遭到削減甚至取消?，F(xiàn)今的父母們不難發(fā)現(xiàn)，從其子女步入大學(xué)的第一天到畢業(yè)工作，市場(chǎng)的影響力已經(jīng)滲透在幾乎所有教育環(huán)節(jié)中了。

市場(chǎng)化的另一種主要形式是在社會(huì)服務(wù)中引進(jìn)使用者付費(fèi)制度，為此要求社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的受益者支付一定比例的服務(wù)成本。正如新自由主義者經(jīng)常宣稱的，這項(xiàng)市場(chǎng)化措施的優(yōu)勢(shì)是確保消費(fèi)者具有與其自由選擇的權(quán)利相匹配的對(duì)其需求內(nèi)容的決定能力。以此為依據(jù)，政府在義務(wù)教育中推出一套“兩條腿走路”政策，旨在由國家和受教育者分擔(dān)義務(wù)教育階段財(cái)政支出的費(fèi)用。在這一規(guī)劃的指導(dǎo)下，政府只需要承擔(dān)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施支出的三分之一甚至更少；而除了少數(shù)在公立學(xué)校工作的教師外，大多數(shù)中小學(xué)教師微薄的薪水都只能依靠從所在社區(qū)征收的教育費(fèi)或?qū)W費(fèi)來供給。事實(shí)上，很多類似的政策也出現(xiàn)在了諸如社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生和個(gè)人性的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域。盡管政府仍然將社會(huì)服務(wù)作為“福利”來提供，但投入的規(guī)模已經(jīng)大為縮減，因而要求受益者盡可能地分擔(dān)支出。

對(duì)市場(chǎng)的推崇已經(jīng)成為新自由主義時(shí)代的全球化特征。在這方面中國也不例外。環(huán)顧世界主要英語國家，針對(duì)國家政策的主要改革措施皆可以歸納為將市場(chǎng)原則應(yīng)用在公共部門及其運(yùn)作過程中，由此對(duì)國家行為造成的影響既普遍又深刻。這其中針對(duì)福利體制進(jìn)行重組的盎格魯–撒克遜模式正在被許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家效法。然而，在英美等新自由主義先鋒與中國之間也存在著重要的差別：前者推行的新自由主義政策是由意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)的；而在中國，類似的政策卻被用作實(shí)現(xiàn)發(fā)展至上的國家目標(biāo)的一種工具。

需要指出的是，盡管本土社會(huì)政策的新自由主義改革帶有濃厚的實(shí)用主義傾向，但在實(shí)踐中卻造成了比西方國家更為嚴(yán)重的后果。一般而言，歐洲福利國家對(duì)社會(huì)服務(wù)的私有化涉及將國家負(fù)責(zé)的一部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給私營公司，因而該項(xiàng)服務(wù)可以由業(yè)已存在的兩個(gè)部門共同承擔(dān)。在操作中，盡管國家取消了直接提供服務(wù)的職能，但通常保留了在支出方面的主導(dǎo)地位，而被授權(quán)的私營機(jī)構(gòu)則在盈利性的社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)上扮演越來越活躍的角色。在中國國家社會(huì)主義體制的歷史背景下，國家在長達(dá)三十年的歷史中一直扮演著人民生活水平和各種社會(huì)權(quán)利的維系者。改革時(shí)期國家退出福利領(lǐng)域則是與傳統(tǒng)體制的目標(biāo)和結(jié)構(gòu)安排相背離。在國家供給的缺失下，社會(huì)項(xiàng)目由于國家原先承擔(dān)的職責(zé)無法被其他成熟的供給者及時(shí)分擔(dān)，從而使個(gè)人不得不承受福利供給上的真空，由此給普通民眾帶來的巨大生活成本和風(fēng)險(xiǎn)難以估量。鑒于上述原因，可以說中國模式的市場(chǎng)化改革要比福利資本主義體制下的類似試驗(yàn)更具破壞性。

官方意識(shí)形態(tài)的調(diào)整：從“小康社會(huì)”到“和諧社會(huì)”

作為一個(gè)列寧主義政黨，中國共產(chǎn)黨非常重視意識(shí)形態(tài)工作。黨除了將意識(shí)形態(tài)作為實(shí)現(xiàn)政治使命的主要工具，也注意發(fā)揮其在論證政治體制合法性以及闡述政策導(dǎo)向等方面的功能。改革開放伊始，黨中央便主動(dòng)擺脫了傳統(tǒng)的革命話語，轉(zhuǎn)而發(fā)展出一套以闡述經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上為任務(wù)的話語體系。新的意識(shí)形態(tài)盡管在名義上將共產(chǎn)主義社會(huì)作為終極奮斗目標(biāo)，卻逐漸將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)發(fā)展模式上。對(duì)這種新的社會(huì)理想進(jìn)行明確表述的嘗試最早出現(xiàn)在2002年。這一年中共十六大首次提出將“小康社會(huì)”作為中長期政治發(fā)展的目標(biāo)。其中，國民經(jīng)濟(jì)增長和人民生活水平的顯著提高被作為新社會(huì)的主要標(biāo)志。然而在發(fā)展至上原則的影響下，國家政策往往片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長并將提高人民生活水平視為前者的自然產(chǎn)物，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)服務(wù)供給的長期投入不足。

具體到社會(huì)政策領(lǐng)域，盡管私有化政策事實(shí)上被用來推進(jìn)在福利供給方面的市場(chǎng)體制，在官方用法中它卻有另一個(gè)名稱。在普通中國人眼中，“私有化”在政治上是可疑的，因?yàn)樗岢运胶蛯?duì)公共利益的漠視。同時(shí)，“私有化”也意味著對(duì)資本主義和資產(chǎn)階級(jí)自由化的歡迎態(tài)度，而推行私有化措施的執(zhí)政黨則無異于背叛了其政治立場(chǎng)。在這些認(rèn)識(shí)的限制下，“私有化”無法在官方用語中找到出口。作為替代方案，從1980年代中期開始“福利社會(huì)化”漸漸被不同部門的官員采用。而隨著新的政策話語的普及，改革者們也逐漸意識(shí)到了在實(shí)踐中推行新自由主義政策造成的沉重社會(huì)代價(jià)。因此，作為有意識(shí)地扭轉(zhuǎn)這一困境的方法，在官方意識(shí)形態(tài)中重新強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義價(jià)值觀中的某些元素，并同時(shí)合理化進(jìn)行中的新自由主義政策實(shí)踐就變得很迫切了。

事實(shí)上，通過提出“和諧社會(huì)”的觀念作為新一代官方意識(shí)形態(tài)的核心，胡溫政府漸進(jìn)地完成了這項(xiàng)任務(wù)?！昂椭C社會(huì)”首次出現(xiàn)是在2004年的中共十六屆四中全會(huì)上，是作為“小康社會(huì)”的一個(gè)重要的補(bǔ)充指標(biāo)提出的。一年后，在致省部級(jí)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班的講話中，胡錦濤總書記將和諧社會(huì)的主要特征歸納為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。可見此時(shí)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)維度轉(zhuǎn)移，并將社會(huì)和環(huán)境維度作為優(yōu)先目標(biāo)了。這個(gè)聲明隨后被迅速整合進(jìn)了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，成為制定宏觀公共政策的指導(dǎo)方針。最后，在2006年的中共十六屆六中全會(huì)上，“和諧社會(huì)”作為社會(huì)主義的基本特征被寫進(jìn)黨的決議中。從前一套“小康社會(huì)”話語中的邊緣位置到主導(dǎo)性的政治坐標(biāo)，“和諧社會(huì)”在短短三年內(nèi)得到了不同尋常的推廣，這幾乎是共和國歷史上最迅速的一次意識(shí)形態(tài)調(diào)整。

“和諧社會(huì)”作為一套完整的政治話語體系首先指向一個(gè)理想社會(huì)以及其中的價(jià)值系統(tǒng)。這一規(guī)范維度上的正面論述對(duì)保持執(zhí)政黨的道德領(lǐng)導(dǎo)力非常重要。其中，社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定第一次被提出并作為追求的價(jià)值取向。具體而言，前者是指“社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)”；后者指的是“社會(huì)組織機(jī)制健全，社會(huì)管理完善，社會(huì)秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會(huì)保持安定團(tuán)結(jié)”。在這兩方面中，一套獨(dú)特的社會(huì)規(guī)范被勾勒出來作為此前單純經(jīng)濟(jì)意義上社會(huì)發(fā)展的替代物。進(jìn)一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)新的超越了階級(jí)和政治的社會(huì)中，社會(huì)問題的唯一來源就是不同利益主體之間潛在的競爭關(guān)系，因此需要黨和國家承擔(dān)起超然的公正調(diào)解者的職責(zé)。通過這種方式，廣大黨員和普通民眾將被動(dòng)員去實(shí)現(xiàn)一幅美好的未來圖景：它不僅直接關(guān)聯(lián)到社會(huì)主義傳統(tǒng)中公正和平等的理想，也同時(shí)回應(yīng)了人們對(duì)社會(huì)發(fā)展停滯的憂慮。更為重要的是，這一提法讓人們相信可以通過和平而非激進(jìn)的政治斗爭方式來克服目前的困難，在許多人眼中這恰恰是改革時(shí)期的黨和國家從“文革”中汲取的主要教訓(xùn)。

除了建構(gòu)自身的規(guī)范維度，一個(gè)意識(shí)形態(tài)如果缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，便會(huì)淪為烏托邦而遭到挑戰(zhàn)甚至被瓦解。因此，它還必須包括在認(rèn)知維度的建構(gòu)，即通過對(duì)現(xiàn)實(shí)中的主要問題及其成因進(jìn)行診斷，同時(shí)指明可行的改進(jìn)方案，來塑造公眾的認(rèn)識(shí)和期待。那么“和諧社會(huì)”中的這一個(gè)維度是如何體現(xiàn)的呢？黨中央提出，通向和諧社會(huì)的障礙主要包括“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出”等問題。在這些問題背后的深層矛盾則是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間存在的張力。換言之，當(dāng)下在社會(huì)領(lǐng)域中各種突出的矛盾被還原成為一個(gè)發(fā)展問題，而非由國家政策不當(dāng)導(dǎo)致的。依此邏輯，首要的解決方案就是加速發(fā)展以便解決所有問題。

除了上述根深蒂固的發(fā)展至上論，“和諧社會(huì)”話語的創(chuàng)新之處主要在于主張建立一套新的社會(huì)管理體制以便適應(yīng)國家發(fā)展的需要。為此，中央提出未來的社會(huì)管理格局應(yīng)當(dāng)是由多元主體依照等級(jí)式分工來實(shí)現(xiàn)的，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。這就要求政府不僅為社會(huì)在發(fā)揮各種服務(wù)功能方面創(chuàng)造空間，同時(shí)也要?jiǎng)訂T基層和社區(qū)組織參與到社會(huì)管理中來。這樣，福利多元主義便理所當(dāng)然地被認(rèn)為是一個(gè)存在著多元主體的社會(huì)治理體系的政策產(chǎn)出。于是，此前被用來合理化社會(huì)服務(wù)私有化政策的“福利社會(huì)化”觀念，如今不僅在新的和諧社會(huì)話語中得到了強(qiáng)化，而且在一套更新的社會(huì)主義政治話語中得到了明確的闡述。雖然如此，這項(xiàng)意識(shí)形態(tài)的工作卻尚未結(jié)束：為了爭取身處不同政治立場(chǎng)人們的共識(shí)，需要對(duì)這些元素在更普遍的意義上進(jìn)行說明。換言之，需要借助社會(huì)科學(xué)理論工具對(duì)政治話語建構(gòu)進(jìn)行更加充分的支持和論證。

治理話語的政治建構(gòu)

早在整個(gè)意識(shí)形態(tài)工程的創(chuàng)始階段，政府就注意到了對(duì)和諧社會(huì)相關(guān)問題進(jìn)行理論研究的重要性。作為新的意識(shí)形態(tài)的倡導(dǎo)者，胡錦濤總書記親自號(hào)召發(fā)起一場(chǎng)思想運(yùn)動(dòng)來“圍繞一些具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的重大課題，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，組織理論界和實(shí)際工作部門的同志，開展調(diào)查研究，加強(qiáng)理論分析”。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是“為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供科學(xué)的理論指導(dǎo)”，即提高社會(huì)和諧的理論可靠性，重點(diǎn)是在國內(nèi)重點(diǎn)高校和研究機(jī)構(gòu)中資助一系列研究項(xiàng)目，如馬克思主義理論研究與建設(shè)系統(tǒng)工程。在此背景下，國家部門紛紛與高校和科研機(jī)構(gòu)簽訂大量的應(yīng)用性研究項(xiàng)目，來增進(jìn)對(duì)具體政策運(yùn)作方面的把握。國家撥款也因此成為了學(xué)者們科研經(jīng)費(fèi)的主要來源，而圍繞這些項(xiàng)目進(jìn)行的競爭變得越發(fā)激烈。在短短幾年內(nèi)，一系列圍繞和諧社會(huì)開展的研究主題便迅速在學(xué)界流行開來。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)研究的發(fā)展軌跡也越來越與所處的政治語境緊密聯(lián)系了起來。

就這樣，國家憑借著對(duì)學(xué)術(shù)研究的財(cái)政刺激有效地塑造了與其政治議程相匹配的學(xué)術(shù)活動(dòng)及其產(chǎn)品。結(jié)果各種新穎的理論框架、政策建議乃至純粹的宣傳不斷涌現(xiàn)并且充斥著學(xué)術(shù)出版物。這其中，通過利用剛剛傳入國內(nèi)的治理理念，學(xué)者們得以為和諧社會(huì)提供有力的智力支持，去論證和諧社會(huì)的宏觀設(shè)計(jì)不僅在政治上是可行的，而且從社會(huì)科學(xué)的角度觀察也是可取的。在實(shí)踐中，學(xué)者們通常采用的策略是首先論證存在于現(xiàn)實(shí)“公民社會(huì)”與理想中的“和諧社會(huì)”之間的差距，進(jìn)而說明在實(shí)現(xiàn)“和諧社會(huì)”的各種途徑中，國家與社會(huì)合作是最佳方式，因此需要以“善治”為原則規(guī)劃具體的改革議程與政策。

經(jīng)過近十年的發(fā)展，“治理”在學(xué)術(shù)話語中逐漸取得了鞏固的主導(dǎo)地位，從政治理論到公共政策不同領(lǐng)域的學(xué)者都可以方便借用這一理念從事研究。不僅如此，“治理”作為公共政策宏觀指南的地位也變得越來越突出。近期的一個(gè)例子是2011年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）。在第三十七章“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”標(biāo)題下，《綱要》強(qiáng)調(diào)新的社會(huì)管理體系應(yīng)該“堅(jiān)持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的原則……按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局的要求，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制、能力建設(shè)”。為了能夠?qū)⑸鲜龇桨父吨T實(shí)踐，《綱要》另設(shè)了獨(dú)立的一章名為“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”，建議未來的社會(huì)組織管制體系應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重”。其中，政府的職責(zé)主要包括：

第一節(jié) 促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展

改進(jìn)社會(huì)組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、民辦非企業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織。推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)改革和發(fā)展，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮溝通企業(yè)與政府的作用。完善扶持政策，推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍。

第二節(jié) 加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管

完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。健全法律法規(guī)，嚴(yán)格依法監(jiān)管。建立社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制和管理信息平臺(tái)，制定社會(huì)組織行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，提高政府監(jiān)管效力。實(shí)行社會(huì)組織信息公開和評(píng)估制度，完善失信懲罰機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)管。引導(dǎo)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自律性。

上述引文的主題是官方在社會(huì)治理的等級(jí)格局之下對(duì)政府在促進(jìn)和監(jiān)管社會(huì)組織方面雙重角色的肯定。在對(duì)政府角色和政策進(jìn)行包裝的過程中，治理話語發(fā)揮了重要作用。不僅如此，在繼胡溫之后新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)集體的政治規(guī)劃中，治理話語的地位變得更加突出。在前文提及的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，《決定》提出了包括市場(chǎng)治理、政府治理和社會(huì)治理在內(nèi)的三位一體的治理新格局：

全會(huì)指出，全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際，堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個(gè)重大戰(zhàn)略判斷，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

全會(huì)提出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。

全會(huì)提出，創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系。

《決定》也同時(shí)指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，并“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。這便意味著在未來六年內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化已經(jīng)成為新一屆黨中央的決心，將按照治理理念勾勒的藍(lán)圖邁向不歸的改革之路。可以說，在繼胡溫之后的新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)集體的政治規(guī)劃中，構(gòu)建治理體系在國家政策話語中的地位得到了更加明確和充分的肯定。

細(xì)致觀察這些表述可以發(fā)現(xiàn)，新一代的官方治理話語體系正在訴諸一種似是而非的中性語言。一方面將人們關(guān)注的焦點(diǎn)從國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策轉(zhuǎn)移到看似不可抵擋的經(jīng)濟(jì)力量上，以便將當(dāng)下在人們社會(huì)生活中各種突出的矛盾化約成一個(gè)發(fā)展問題。依此邏輯，大多數(shù)針對(duì)國家政策不當(dāng)?shù)呐u(píng)不僅都會(huì)消解，而且可供選擇的首要解決方案就是深化當(dāng)下正在朝著新自由主義體制進(jìn)行的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。另一方面，它通過提供一幅整體的國家治理圖景，將政府自身的統(tǒng)治屬性及其各種威權(quán)手段整合進(jìn)國家與民族發(fā)展的宏偉抱負(fù)中，迫使質(zhì)疑和反對(duì)國家政策者望而卻步。可以想見，在這種氣氛下，人們會(huì)越來越發(fā)覺自己在政治與經(jīng)濟(jì)變革潮流中的渺小和無力，無怪乎最近國內(nèi)的公共輿論紛紛熱炒“小時(shí)代”的生活方式和理念。最后，通過構(gòu)建包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)治理在內(nèi)的復(fù)合理論話語，治理也為國家政策的新自由主義轉(zhuǎn)向提供了強(qiáng)有力的辯護(hù)。與簡單地維護(hù)單一政策議題（如福利供給的社會(huì)化）的做法不同，這套精巧的話語系統(tǒng)致力于描繪一種總體性變革，其中社會(huì)政策在新自由主義的整體價(jià)值取向中被合理化。而在技術(shù)層面，就可以方便地將下一階段改革的目標(biāo)設(shè)定在維持有限的福利供給的同時(shí)保持對(duì)新興社會(huì)組織的有效控制上了。透過以上三個(gè)方面的論述，這套新穎的政治話語不僅鞏固了在實(shí)踐中已經(jīng)開展的各項(xiàng)新自由主義政策，而且為新時(shí)期的政治發(fā)展確立了清晰的思想坐標(biāo)。

小結(jié)與評(píng)論

由于篇幅所限，我們無法對(duì)政策文本進(jìn)行全面的分析和解讀，而且對(duì)《綱要》或《決定》在下一個(gè)改革階段中可能發(fā)揮的作用進(jìn)行判斷也為時(shí)尚早。這將是接下來治理話語分析的任務(wù)。盡管如此，基于我們目前的研究，仍然可以歸納出一些簡要的觀察。

首先，“治理”逐漸發(fā)展成為官方政治話語并出現(xiàn)在當(dāng)代中國的思想圖景中，并不是偶然的。事實(shí)上，在這種關(guān)于國家與社會(huì)合作的理想模式背后存在著政治國家與知識(shí)分子之間真實(shí)的合作關(guān)系。更確切地說，是體制內(nèi)不同部門學(xué)者之間進(jìn)行的勞動(dòng)分工。當(dāng)黨內(nèi)的意識(shí)形態(tài)學(xué)者建構(gòu)起一套宏觀的話語體系來回應(yīng)轉(zhuǎn)型國家的結(jié)構(gòu)性調(diào)整時(shí)，恰恰是專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)工作的學(xué)者成功動(dòng)員起一套學(xué)術(shù)話語論證了其合理性。

其次，本文的分析表明，作為當(dāng)代中國政治中極為隱晦的一個(gè)部分，官方意識(shí)形態(tài)話語機(jī)制的基本功能是有系統(tǒng)地對(duì)主流政策取向進(jìn)行辯護(hù)并且透過多種方式來阻礙對(duì)其的挑戰(zhàn)。文中展現(xiàn)的從“和諧社會(huì)”到“治理現(xiàn)代化”的變遷可以看作是這種話語機(jī)制的最新成果。對(duì)其進(jìn)行深入的研究，不僅可以顛覆那種認(rèn)為轉(zhuǎn)型中國家無力進(jìn)行意識(shí)形態(tài)生產(chǎn)的刻板印象，更可以了解帶有新自由主義性質(zhì)的國家轉(zhuǎn)型政治及其意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)的深度與廣度。

最后也最為重要的是，在初步認(rèn)清了由不斷翻新的意識(shí)形態(tài)帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態(tài)后，我們將會(huì)更真切地面對(duì)一個(gè)迫近的現(xiàn)實(shí)，那就是，在主流的政治話語背后，一種將國家政策整合進(jìn)資本積累進(jìn)程并同時(shí)強(qiáng)化統(tǒng)治權(quán)力結(jié)構(gòu)的治理方式正在走向成熟。最終，伴隨著治理現(xiàn)代化美妙旋律而來的趨勢(shì)，仍有待謹(jǐn)慎觀察。

（作者單位：中山大學(xué)政治科學(xué)系）