吳啟訥

民族區(qū)域自治制度，是中華人民共和國(guó)將自身定位為統(tǒng)一多民族國(guó)家之后，面對(duì)具有與漢人不盡相同的歷史文化傳統(tǒng)乃至政治傳統(tǒng)的少數(shù)族群設(shè)計(jì)的政治制度。

中華人民共和國(guó)是由中國(guó)共產(chǎn)黨所建立的國(guó)家政權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨在其建黨的初期階段，本來(lái)試圖借助列寧主義的民族自治、自決原則和蘇聯(lián)的聯(lián)邦制設(shè)計(jì)，將未來(lái)的社會(huì)主義中國(guó)定位為聯(lián)邦制國(guó)家，允許少數(shù)族群自由加入或退出聯(lián)邦。然而，共產(chǎn)黨在中國(guó)共產(chǎn)主義革命的實(shí)踐中體悟到“民族自決”的負(fù)面效益，逐漸轉(zhuǎn)向“中華民族共同解放”的方向。中國(guó)共產(chǎn)黨族群政策的轉(zhuǎn)向，奠定了社會(huì)主義中國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)上的單一制基礎(chǔ)，但仍然未能走完晚清以來(lái)中華民族國(guó)族化過(guò)程中的未竟步驟，因而不得不為單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式做出補(bǔ)充設(shè)計(jì)，這個(gè)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)就是民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度的來(lái)源，決定了它的階段性性質(zhì)。

民族區(qū)域自治制度不是從天而降的全新事物，它的出現(xiàn)與設(shè)計(jì)，與歷史上中國(guó)的族群政治與邊疆政治的傳統(tǒng)有直接關(guān)聯(lián)；同時(shí)，它又是中國(guó)政治生態(tài)融入近代世界政治生態(tài)體系的產(chǎn)物，尤其與國(guó)共兩黨同蘇聯(lián)之間的合作／競(jìng)爭(zhēng)、模仿／拒斥關(guān)系有密切關(guān)聯(lián)；它的內(nèi)容和政治意涵，都指向中國(guó)共產(chǎn)黨的國(guó)家治理和國(guó)族整合方向。

郡縣制與封建制并行的歷史傳統(tǒng)

中國(guó)古代王朝政治的終極目標(biāo)是“大一統(tǒng)”，郡縣制是配合這一目標(biāo)的地方政治制度。然而王朝的統(tǒng)治力受到空間和技術(shù)的限制，由中心向邊緣逐漸遞減，設(shè)想中由天子直接統(tǒng)治天下每一個(gè)角落的郡縣制因而難以真正達(dá)到偏遠(yuǎn)的角落，從秦漢至清朝，王朝在無(wú)奈中設(shè)計(jì)出“守在四夷”、“因俗而治”的族群和邊疆政治體制，在現(xiàn)實(shí)中給予邊緣、非華夏群體高度的自治空間，容忍封建制度與郡縣制度長(zhǎng)期并行，形成統(tǒng)一與自治相結(jié)合的族群政治空間秩序。從公元前11世紀(jì)開始，中國(guó)王朝就確立了一方面追求天下一統(tǒng)，另一方面以“化外主義”精神處理“天下”邊緣事務(wù)的政治觀念，奠定了秦漢以后“羈縻而治”治邊方略的基礎(chǔ)。秦漢之際，王朝在西北、西南非華夏人群聚居或混居地區(qū)建立特殊的政治管理模式，唐宋的“羈縻府州”、明清的土司制度正是這類特殊模式制度化演進(jìn)的結(jié)果。“大一統(tǒng)”原則下的郡縣制與“大一統(tǒng)”原則下的封建制兩者的長(zhǎng)期并行，在一定程度上吸納了王朝邊緣非華夏人群分離自立的能量，有利于維持王朝國(guó)家的政治統(tǒng)一。

作為一個(gè)具備內(nèi)亞游牧帝國(guó)政治基因，但又以中原漢人區(qū)域作為其統(tǒng)治基礎(chǔ)（因而也必須繼承中華帝國(guó)政治傳統(tǒng)和地緣政治缺憾）的王朝，清朝對(duì)于“大一統(tǒng)”原則下與郡縣制并行的封建制的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容做了大幅調(diào)整。清朝族群政治的核心內(nèi)容是蒙古—滿洲和蒙古—中原關(guān)系，為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的蒙古議題，清朝實(shí)行混合內(nèi)亞政治傳統(tǒng)與中原政治文化的多元治理策略：首先透過(guò)“廣封眾建”分化蒙古各部，將移動(dòng)的蒙古人相對(duì)固定下來(lái)；接著透過(guò)與蒙古各部的政治聯(lián)姻，在各部利益與清朝國(guó)家整體的利益之間建立聯(lián)結(jié)；繼而透過(guò)提倡藏傳佛教，一方面建立蒙古政治與西藏政治間相互牽制的架構(gòu)，另一方面從文化和人口經(jīng)濟(jì)上削弱蒙古傳統(tǒng)；再聯(lián)合喀爾喀蒙古擊敗強(qiáng)盛的西部（準(zhǔn)噶爾）蒙古，由朝廷直接取代西部蒙古在廣大的藏語(yǔ)區(qū)和天山南北的統(tǒng)治角色。清朝確立其在蒙古、回疆和青藏高原的最高政治權(quán)威的同時(shí)，也確立了多元化、系統(tǒng)化的創(chuàng)新型封建制度：針對(duì)蒙古各部、新疆、藏語(yǔ)區(qū)和西南山地的不同情形，分別于中央政府設(shè)立理藩院；在邊疆建立軍府制統(tǒng)轄之下的盟旗／札薩克制度、伯克制度；駐藏大臣監(jiān)督之下的衛(wèi)藏政教合一與達(dá)賴、班禪分治制度；在青藏高原東部和西南山地的部落與土司制度。眾多非漢人族群在延續(xù)各自的自治傳統(tǒng)之際，也在服從清朝最高政治權(quán)威，并從配合清朝整體政治利益的架構(gòu)中獲得更多的利益。

當(dāng)然，王朝國(guó)家的政治統(tǒng)一不是一個(gè)固定不變的參數(shù)，既然在“大一統(tǒng)”原則下容忍封建制是出于無(wú)奈，國(guó)家還是會(huì)設(shè)法強(qiáng)化直接統(tǒng)治，減少間接統(tǒng)治。漢、唐帝國(guó)在其擴(kuò)張過(guò)程中，皆曾致力于以各種方式將朝廷的控制力投射到之前僅在名義上臣服的邊遠(yuǎn)外緣地區(qū)；繼承蒙元土司制度的明、清，不僅經(jīng)由“眾建諸蠻”的方式削弱土司，也在西南地區(qū)持續(xù)推行“改土歸流”。19世紀(jì)中期后，面對(duì)前所未見的國(guó)際、地緣政治格局：傳統(tǒng)的“藩屬國(guó)”（“外藩”）在成為西方和日本的殖民地后，紛紛脫離中國(guó)的天下秩序體系；邊疆“內(nèi)藩”則遭遇列強(qiáng)乃至前“外藩”的威脅、蠶食乃至大規(guī)模侵略；新的國(guó)際政治秩序?qū)е轮袊?guó)王朝郡縣制與封建制并行的狀態(tài)難以為繼，清朝被迫加速推動(dòng)化封建制為郡縣制，化間接統(tǒng)治為直接統(tǒng)治的進(jìn)程。具體而言，清政府著手將王朝的“藩屬”乃至“屬國(guó)”改制為政府直轄的行省，一方面駐軍、設(shè)治、收稅，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政一體化；另一方面建立統(tǒng)一的教育體系，推廣儒家的文化價(jià)值，期待從文化上逐漸同化“半開化”的族群。繼承清朝的中華民國(guó)北京政府和國(guó)民政府，都依循類似的政策，持續(xù)推動(dòng)這一進(jìn)程。然而，無(wú)論是清朝還是中華民國(guó)都未能經(jīng)由政治一體化和文化同化完全達(dá)成直轄邊疆的預(yù)期成效。行省化措施，依序在伊犁、滿洲、內(nèi)蒙古盟旗，以及藏語(yǔ)區(qū)東部達(dá)成外觀上的初步成效，新疆、東三省、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、寧夏、青海和西康相繼建省；但在由噶廈政權(quán)直轄的藏語(yǔ)區(qū)、外蒙古和朝鮮、琉球，卻因種種原因無(wú)法推行。大體而言，1950年代以前，在前一類行省化的地區(qū)，中央政府的權(quán)力仍然無(wú)法實(shí)質(zhì)性地投射到地方基層，地方割據(jù)或列強(qiáng)入侵，都曾使其中一些省份在一段時(shí)間內(nèi)與中國(guó)分離；而后一類未能行省化的地區(qū)，則在法律上或事實(shí)上脫離了中國(guó)的勢(shì)力范圍。

國(guó)共對(duì)蘇聯(lián)式聯(lián)邦制的選擇性借鑒與改造

羅曼諾夫俄國(guó)與古代中國(guó)的形成過(guò)程有很大差異，但17世紀(jì)以后，俄羅斯帝國(guó)的組成形態(tài)與中國(guó)接近，都是由多元族群、廣袤領(lǐng)土組成的復(fù)合體制王朝；俄國(guó)革命所面對(duì)的問(wèn)題與解決方案，受到中國(guó)政治精英的關(guān)注。布爾什維克于20世紀(jì)初建立政權(quán)之際，面臨各民族瓜分沙皇帝國(guó)遺產(chǎn)的危機(jī)，此一狀況勢(shì)將弱化蘇維埃政權(quán)本身。通權(quán)達(dá)變的列寧，既放棄了在沙皇俄國(guó)的廢墟上建立統(tǒng)一國(guó)家的原始設(shè)想，也改變了曾經(jīng)站在意識(shí)形態(tài)的角度支持民族自決的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而主張?jiān)趪?guó)家結(jié)構(gòu)形式上實(shí)行聯(lián)邦體制。但列寧為他這項(xiàng)主張?jiān)O(shè)立了兩項(xiàng)前提：第一，聯(lián)邦制是國(guó)家完全統(tǒng)一前的過(guò)渡形式；第二，布爾什維克黨在任何狀況下，都不應(yīng)聯(lián)邦化。1920年代，俄共透過(guò)“民族識(shí)別”，對(duì)于在語(yǔ)言、文化和歷史傳統(tǒng)上相近、可能發(fā)展出現(xiàn)代民族認(rèn)同的族群進(jìn)行分化與重組，在新的分類基礎(chǔ)上，創(chuàng)造新的“民族”和該“民族”的“加盟共和國(guó)”或“自治共和國(guó)”。顯然，蘇維埃政權(quán)推動(dòng)建立后來(lái)被稱為“蘇聯(lián)”的聯(lián)邦體制的真正動(dòng)機(jī)，在于吸納民族自決的能量，以求阻止民族自決的真正實(shí)現(xiàn)，從而維系沙皇遺留的領(lǐng)土擴(kuò)張型帝國(guó)的命脈。在現(xiàn)實(shí)中，布爾什維克黨不僅成為替代性的統(tǒng)一體制的權(quán)力中樞，而且更成功地將統(tǒng)治力輻射到沙皇體制從未到達(dá)過(guò)的社會(huì)基層。

同期，處在革命階段的中國(guó)國(guó)民黨在“聯(lián)俄”過(guò)程中，對(duì)蘇聯(lián)的高明手腕備感欽羨。蔣介石意識(shí)到，蘇聯(lián)民族政策的秘訣，在于“民族的形式，社會(huì)主義的內(nèi)容”，“內(nèi)容”的核心是列寧所締造的布爾什維克黨。1925年7月成立的國(guó)民政府，有意師法蘇聯(lián)強(qiáng)化一元化統(tǒng)治的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)“以黨治國(guó)”的體制。在這個(gè)體制之下，國(guó)家的最高決策機(jī)關(guān)不是政府，而是黨的決策組織；中國(guó)的邊疆政治和族群政治議題，可望在黨— 國(guó)的架構(gòu)下得到最終解決。

然而，20世紀(jì)20～30年代國(guó)民政府所面對(duì)的邊疆政治和族群政治局勢(shì)與蘇聯(lián)又有著巨大的差異。滿、蒙、回（指突厥語(yǔ)穆斯林和他們所聚居的新疆）、藏與中國(guó)的連結(jié)，在很大程度上系于清朝的內(nèi)亞— 中原混合政治體制，這一體制本是國(guó)民黨的前身──清末革命派——在“驅(qū)逐韃虜、恢復(fù)中華”的口號(hào)下所急于推翻的對(duì)象；清朝崩解以后，實(shí)行“五族共和”國(guó)策的中華民國(guó)未能有效阻止脫離清朝架構(gòu)的外蒙古與西藏的實(shí)質(zhì)獨(dú)立。國(guó)民政府奠都南京之初，又面臨國(guó)土完整與國(guó)家整合方面新的挑戰(zhàn)。針對(duì)日本對(duì)中國(guó)邊疆非漢人聚居區(qū)的軍事和政治威脅，“九一八”事變前，國(guó)民政府邊疆政策的主要方向是致力推動(dòng)針對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)和藏語(yǔ)區(qū)東部的行省化進(jìn)程。具體措施是，將蒙古各盟旗分別劃入省、縣轄下；將藏語(yǔ)區(qū)東部劃入新建的青海與西康二省。內(nèi)蒙古和藏語(yǔ)區(qū)東部的行省化，以及針對(duì)西部山區(qū)少數(shù)族群的改土歸流，招致蒙、藏和西南少數(shù)族群的反彈。熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三省的設(shè)立，加劇了內(nèi)蒙古利益與國(guó)家權(quán)力之間的沖突；日本對(duì)中國(guó)的威脅，在以侵略行動(dòng)指向滿蒙邊疆的同時(shí)，也在政治上強(qiáng)烈質(zhì)疑以漢人為主體的“支那共和國(guó)”統(tǒng)治非漢人地區(qū)的正當(dāng)性。國(guó)民政府此時(shí)針對(duì)內(nèi)蒙古的行省化政策，等于在日本威脅面前對(duì)蒙古人做了反動(dòng)員，若不對(duì)其政策做出修正，這可能將內(nèi)蒙古精英推到日本的懷抱，蔣介石不得不中斷將盟、旗全部納入省、縣行政體制的進(jìn)程，承認(rèn)內(nèi)蒙古和青海等地蒙古人的有限自治。

“九一八”事變后，日本利用少數(shù)族群民族意識(shí)和民族主義運(yùn)動(dòng)的局勢(shì)，令蔣介石轉(zhuǎn)而萌生仿照蘇聯(lián)黨— 國(guó)體制之下的聯(lián)邦模式、建立“五族聯(lián)邦”的設(shè)想，有意于10年之內(nèi)在滿、蒙、藏地區(qū)展開自治實(shí)驗(yàn)。[1] “七七”事變后，國(guó)民政府族群政治設(shè)計(jì)與執(zhí)行的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向與日本競(jìng)爭(zhēng)邊疆和少數(shù)族群民眾的政治資源，動(dòng)員少數(shù)族群民眾投入中華民族共同抗戰(zhàn)的行列之中。珍珠港事變爆發(fā)后，日軍將戰(zhàn)火擴(kuò)大到緬甸和中國(guó)云南?；诳箲?zhàn)的需要，國(guó)民政府悄然中止了在西南山地推動(dòng)改土歸流的進(jìn)程，重新恢復(fù)土司封委承襲制度。

抗戰(zhàn)勝利在望，蘇聯(lián)為保障其戰(zhàn)后在亞洲的戰(zhàn)略利益，于1944年末策動(dòng)和支持新疆三區(qū)革命，并成立東突厥斯坦共和國(guó)，盡管該政權(quán)后來(lái)在蘇聯(lián)“中立”調(diào)停之下，表面上取消國(guó)號(hào)，但其所掀起的民族主義風(fēng)潮并未平息。1945～1949年期間，代表蔣介石處理新疆事務(wù)的張治中等人希望經(jīng)由建構(gòu)西式民主政治體制下的地方自治和議會(huì)選舉，擴(kuò)大土著族群的政治參與，消除突厥語(yǔ)穆斯林分離運(yùn)動(dòng)的動(dòng)機(jī)，并以此為藍(lán)本，將政權(quán)擴(kuò)展到其他邊疆民族地區(qū)。針對(duì)抗戰(zhàn)爆發(fā)以來(lái)，日本、英國(guó)和蘇聯(lián)利用中國(guó)邊疆民族問(wèn)題，侵奪中國(guó)利益的數(shù)起重大事件，1946年3月，中國(guó)國(guó)民黨六屆二中全會(huì)第十九次大會(huì)通過(guò)《邊疆問(wèn)題決議案》，規(guī)定了邊疆民族平等參政，以及國(guó)家未來(lái)設(shè)計(jì)民族自治制度的方向。稍后，它被具體表述為：邊疆民族地方作為中國(guó)的地方政區(qū)，適用中華民國(guó)法律中有關(guān)地方自治的規(guī)定；國(guó)家廣泛推行民主選舉，邊疆民族地方各級(jí)民意機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，本地民族人士勢(shì)將居于多數(shù)，地方自治自然等同于民族自治。但邊疆民族政區(qū)內(nèi)的民族自治，必須是針對(duì)政區(qū)內(nèi)所有民族，區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族均有權(quán)建立自己的民族自治區(qū)域。而且，民族自治的范圍應(yīng)以中央政府的職權(quán)為界限，國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)、交通、司法等皆具全國(guó)性質(zhì)；反之，中央政府亦有義務(wù)保障全國(guó)范圍內(nèi)各民族一律平等的權(quán)益。[2] 5年之后，中國(guó)共產(chǎn)黨在制訂“民族區(qū)域自治”方案時(shí)，顯然呼應(yīng)了國(guó)民黨在“自治”議題上一部分的思路，尤其是“邊疆民族政區(qū)內(nèi)的民族自治，必須是針對(duì)政區(qū)內(nèi)所有民族，區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族均有權(quán)建立自己的民族自治區(qū)域”的主張。

相較于執(zhí)政的中國(guó)國(guó)民黨，革命時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨曾經(jīng)更真誠(chéng)地信奉過(guò)布爾什維克在民族議題上的宣示。在1922年7月第二次全國(guó)黨代表大會(huì)宣言中，作為共產(chǎn)國(guó)際支部的中國(guó)共產(chǎn)黨宣告，黨的任務(wù)和奮斗目標(biāo)是“統(tǒng)一中國(guó)本部為真正民主共和國(guó)”；“蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國(guó)本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)”。[3]

但從1920年代后期到1930年代后期，中共在江西南部的偏遠(yuǎn)山區(qū)，在“長(zhǎng)征”途經(jīng)的西南和西北崇山峻嶺，在陜甘寧“邊區(qū)”，取得了從歷代漢族文人到國(guó)民黨政治精英不易取得的少數(shù)民族經(jīng)驗(yàn)。處在強(qiáng)大的國(guó)民黨以至日本軍隊(duì)威脅下的中共，為了動(dòng)員一切能夠動(dòng)員的資源，將“少數(shù)民族”當(dāng)作可資運(yùn)用的力量之一，針對(duì)少數(shù)族群遭受漢人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的歧視與排擠，提出了“民族平等”的口號(hào)，宣稱將以此改善少數(shù)民族的處境。同時(shí)，將取得中國(guó)政權(quán)當(dāng)作長(zhǎng)期目標(biāo)的中共，除了“民族平等”之外，另又舉出了“民族區(qū)域自治”的新旗號(hào)，并且或許也注意到（可能比蔣介石和盛世才更深切地）蘇聯(lián)在表面上的民族平等、聯(lián)邦制政策之外，以黨— 國(guó)體制達(dá)成實(shí)質(zhì)而有效統(tǒng)一的一面。

中共在西北的基地，鄰近控制甘肅、青海、寧夏的敵視共產(chǎn)主義的“諸馬”勢(shì)力。為了與“諸馬”進(jìn)行政治競(jìng)爭(zhēng)，中共針對(duì)陜甘寧邊區(qū)漢語(yǔ)穆斯林聚居的狀況，設(shè)計(jì)了“民族區(qū)域自治”的方案，以爭(zhēng)取回民的支持。1940年代初期，中共在寧夏省東部的鹽池縣、甘肅省東部的正寧縣（陜甘寧邊區(qū)割該縣東部，另設(shè)新正縣）等地的漢語(yǔ)穆斯林聚居區(qū)設(shè)置了若干個(gè)民族自治鄉(xiāng)或民族自治鎮(zhèn)。[4] 1946年，中共在獲得蘇聯(lián)將不會(huì)支持外蒙古的“人民革命黨”兼并內(nèi)蒙古左翼民族主義運(yùn)動(dòng)的承諾后，開始推動(dòng)內(nèi)蒙古的“民族區(qū)域自治”，于1947年成立“內(nèi)蒙古自治政府”。

中華人民共和國(guó)體制下系統(tǒng)化的民族區(qū)域自治體系，則是在完成兩個(gè)步驟之后，才完整建立起來(lái)的：（一）“民族識(shí)別”；（二）依“自下而上”（后改稱“由小到大”）的順序，逐級(jí)建立被“識(shí)別”出來(lái)的各“民族”的民族自治地方。1947年“內(nèi)蒙古自治政府”建立時(shí)，中共尚未完整實(shí)踐過(guò)這兩個(gè)步驟，直到1955年新疆維吾爾自治區(qū)成立，才真正取得了民族區(qū)域自治的成熟經(jīng)驗(yàn)，為此后以民族區(qū)域自治的名義全面整合邊疆少數(shù)民族地區(qū)奠定了基礎(chǔ)。

中華人民共和國(guó)體制下民族區(qū)域自治體系的政治意義

1950年代初，中華人民共和國(guó)以“民族識(shí)別”和“民族區(qū)域自治”兩項(xiàng)新政策，取代了清末和民國(guó)一度針對(duì)邊疆非漢人地區(qū)推行的全面郡縣制（行省化）政策。毋庸置疑，中國(guó)共產(chǎn)黨從事民族識(shí)別、進(jìn)而實(shí)施民族區(qū)域自治的動(dòng)機(jī)，確有源自共產(chǎn)黨意識(shí)形態(tài)中理想主義的一面；而無(wú)論在其革命時(shí)期，還是在其建政之后，它都曾嘗試設(shè)計(jì)和建立維護(hù)少數(shù)族群各項(xiàng)權(quán)益的體制。有跡象顯示，“民族區(qū)域自治”制度絕非全然無(wú)效，因?yàn)樗玫搅松贁?shù)族群民眾相當(dāng)程度的支持。在這項(xiàng)制度實(shí)施后很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，原本在清朝和中華民國(guó)時(shí)代頻發(fā)的族群沖突和政府彈壓大幅減少；少數(shù)族群民眾在文化、資源分配、乃至政治參與等方面的具體權(quán)益，得到一定程度的保障，漢人民眾甚至抱怨中央政府對(duì)少數(shù)族群過(guò)度優(yōu)待，排擠了漢人的權(quán)益；對(duì)于中央政府的不滿，似乎只來(lái)自少數(shù)族群上層，而這與漢人地主、資本家對(duì)共產(chǎn)黨的不滿似乎并無(wú)不同。

從民族區(qū)域自治政策實(shí)施的正面結(jié)果來(lái)看，它無(wú)疑具備一定的妥協(xié)性。檢視這一政策背后的歷史和現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境，可以看到這種妥協(xié)的必要性。

清朝和民國(guó)政府試圖以國(guó)家政治與行政體制的一體化應(yīng)對(duì)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和邊疆政治的危機(jī)，但邊疆政治的危機(jī)并未有效解除；中國(guó)的族群政治，實(shí)質(zhì)上仍是國(guó)際政治和地緣政治的一環(huán)。到1949年為止，內(nèi)蒙古的地位仍系于蘇聯(lián)的外蒙古政策，內(nèi)蒙古的革命者并未完全放棄與外蒙古民族主義運(yùn)動(dòng)合流的可能；新疆某種意義上可視為是斯大林為主動(dòng)送給中共；西藏則仍然處在噶廈政府的實(shí)際控制之下，而且被繼承英國(guó)殖民遺產(chǎn)的印度政府視作其國(guó)家安全的緩沖區(qū)和特殊利益范圍。中國(guó)共產(chǎn)黨在建立新政權(quán)之后，花費(fèi)了超過(guò)10年的時(shí)間，才從外觀上扭轉(zhuǎn)了這種尷尬的局面。內(nèi)蒙古地位的最終確定，是在中蘇友好同盟互助條約簽訂之日；中國(guó)在政治上完全掌控準(zhǔn)噶爾盆地，則要等到1962年這個(gè)區(qū)域的大部分親蘇分子逃往蘇聯(lián)之后；而1959年達(dá)賴?yán)锏恼渭瘓F(tuán)流亡印度之后，中國(guó)共產(chǎn)黨才全面接管西藏。盡管中華人民共和國(guó)建國(guó)之際，中國(guó)的國(guó)際政治和地緣政治環(huán)境大幅改善，但依然未能為新國(guó)家延續(xù)前兩個(gè)政權(quán)的國(guó)家政治與行政體制的一體化與族群整合、國(guó)族建構(gòu)政策提供充分的條件。對(duì)于新政權(quán)而言，既必須設(shè)定邊疆和少數(shù)族群不能脫離中國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍的前提，必須避免實(shí)行聯(lián)邦制的風(fēng)險(xiǎn)，也必須顧及內(nèi)蒙古、新疆和西藏當(dāng)下的特殊政治生態(tài)，“民族區(qū)域自治”成為其時(shí)最佳的選擇。

然而，民族區(qū)域自治政策所隱含的妥協(xié)性質(zhì)，無(wú)疑會(huì)引起它的制訂者的不安。盡管民族區(qū)域自治制度的設(shè)計(jì)消除了非漢族群從中國(guó)分離的法律依據(jù)，也壓縮了非漢族群的實(shí)質(zhì)自治空間，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然需要面對(duì)這一制度設(shè)計(jì)中潛在的離心因子。在1950年代的政治現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)共產(chǎn)黨依舊是一個(gè)繼承王朝遺產(chǎn)、以農(nóng)耕漢人傳統(tǒng)居住區(qū)為核心基地的“中國(guó)”政權(quán)。受到地理和長(zhǎng)久以來(lái)歷史因素的制約，要在包括非漢族群聚居區(qū)在內(nèi)的全部中華人民共和國(guó)追求單一制之下中央集權(quán)的目標(biāo)，除了運(yùn)用民族平等理論等革命論述與共產(chǎn)黨組織和動(dòng)員能力來(lái)應(yīng)對(duì)民族分裂意識(shí)的挑戰(zhàn)外，仍須借鑒王朝和中華民國(guó)長(zhǎng)期累積的經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)行“民族區(qū)域自治制度”的前提，是“民族”的分類。1950年代初，中華人民共和國(guó)藉由“民族識(shí)別”，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步利用推行“民族區(qū)域自治”過(guò)程中必經(jīng)的行政區(qū)劃設(shè)計(jì)、建制和調(diào)整過(guò)程，將“民族區(qū)域自治制度”最終打造成為一個(gè)能夠從根本上遏止民族分裂分離傾向的政治、行政體制。

整體而言，民族區(qū)域自治體系的設(shè)計(jì)與實(shí)踐，對(duì)于中國(guó)國(guó)家體制具有長(zhǎng)遠(yuǎn)、深層的結(jié)構(gòu)性意義：透過(guò)學(xué)術(shù)與政治考慮混合在一起的“民族識(shí)別”過(guò)程，以及繼之而來(lái)的“自下而上”建置“民族自治區(qū)域”的行政措施，當(dāng)局一方面保障最弱勢(shì)民族，讓政治和行政資源向人數(shù)較少的少數(shù)族群傾斜；另一方面，讓那些居住在極偏遠(yuǎn)地區(qū)、又極度缺乏民族意識(shí)的少數(shù)族群，在漢人人口居多數(shù)的區(qū)域成為自治主體，也壓制漢人悠久而棘手的地方主義傳統(tǒng)。如此一來(lái)，黨和國(guó)家既保障了少數(shù)與弱勢(shì)的權(quán)利，又以公平仲裁者的身份強(qiáng)化了中央集權(quán)。

民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)在

“民族區(qū)域自治”政策，在實(shí)質(zhì)上并未改變清朝與中華民國(guó)政府的國(guó)家整合目標(biāo)，在執(zhí)行方式上，則汲取了中國(guó)歷朝和蘇聯(lián)強(qiáng)化中央集權(quán)、防杜少數(shù)族群分離的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)50～60年代，共產(chǎn)黨和人民共和國(guó)推行民族區(qū)域自治制度的手法靈活、細(xì)膩而有原則，［5］最終不止成功地在法律上將非漢人聚居區(qū)域的政治事務(wù)明確定位為主權(quán)國(guó)家內(nèi)政，同時(shí)也將該制度中潛在的離心因子有效局限在可控制范圍內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)這些地區(qū)直接有效的政治統(tǒng)治和行政管轄。

當(dāng)然，仍應(yīng)注意到，“民族區(qū)域自治”制度的主觀意圖與客觀效果之間還存在一定差距。世界各國(guó)的內(nèi)部自治，都是一種追求同時(shí)達(dá)成國(guó)家整合和保護(hù)少數(shù)族群脆弱權(quán)利兩項(xiàng)目標(biāo)的妥協(xié)性設(shè)計(jì)。

1980年代以降，中華人民共和國(guó)的整體社會(huì)結(jié)構(gòu)和人類生態(tài)，較之20世紀(jì)50～70年代發(fā)生了巨大的改變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，使一個(gè)“固定”的國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)?span id="tbsdoktpks" class="s1">“移動(dòng)”的國(guó)家，信息的傳播的效率與幅度又十分驚人，上述“民族區(qū)域自治制度”的妥協(xié)性質(zhì)和其中潛在的離心因子，即在諸多新變數(shù)的刺激之下浮現(xiàn)出來(lái)。進(jìn)而引發(fā)民族矛盾。

與20世紀(jì)50～70年代相比，中國(guó)所處的國(guó)際政治和地緣政治環(huán)境與生態(tài)也已發(fā)生根本改變。民族區(qū)域自治制度的未來(lái)演變，關(guān)乎中國(guó)政治與中國(guó)社會(huì)的前景。

（作者單位：臺(tái)灣中研院近代史研究所）

參考資料：

1.蔣介石鑒于滿、蒙上層勾結(jié)日本，新疆有蘇聯(lián)滲透，西藏有英國(guó)凱覦，擔(dān)心幾年之后可能“盡失邊疆”，乃設(shè)想以“民族平等為原則，組織五族聯(lián)邦制度”；或在十年內(nèi)，在滿、蒙、藏等地進(jìn)行“自治試驗(yàn)”?！妒Y介石日記》，1934年5月6、7日。

2.張治中：《張治中回憶錄》，中國(guó)文史出版社1985年版，第489～493頁(yè)。

3.《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)宣言》，收入《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編》，第15～19頁(yè)。

4.Xiaoyuan Liu, “The Guomindang and the ‘Mongolian Question’ in the Chinese Civil War, 1945-1949,” Inner Asia 1(1999), pp. 169～194.

5.關(guān)于中共推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的具體策略及其背后的政治意圖，請(qǐng)參見吳啟訥：《民族自治與中央集權(quán)》，《中央研究院近代史研究所集刊》2009年第3期。