? 樊鵬?| 中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所

【導(dǎo)讀】近日，香港基本法新修訂的兩個(gè)附件獲得全票通過，引發(fā)廣泛關(guān)注。這意味著什么？困擾香港已久的制度漏洞能修復(fù)嗎？

本文認(rèn)為，過去一個(gè)時(shí)期，香港涌現(xiàn)越來越廣泛的“否決玩家”，導(dǎo)致香港政治和行政體制日益碎片化，演變?yōu)橐粋€(gè)沒有任何力量能夠有足夠權(quán)力做出重大決策的體制，這正是香港問題的一個(gè)要害。究其起源：（1）英殖民政府在政權(quán)交接前設(shè)立區(qū)議會(huì)，使制度架構(gòu)和選舉模式復(fù)雜化，增加了行政體系的運(yùn)行成本和社會(huì)阻力，埋下管制碎片化的地雷；（2）回歸后的香港立法會(huì)由原港英統(tǒng)治者的立法咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇h機(jī)構(gòu)，由此產(chǎn)生一個(gè)重要的否決機(jī)制，隨著香港階層利益紛爭和社會(huì)價(jià)值分歧的增加，“否決玩家”領(lǐng)域也變得范圍更廣、數(shù)量更大、互動(dòng)更復(fù)雜，由于缺乏一套立法-行政協(xié)調(diào)機(jī)制，加劇了政治“碎片化”程度；（3）香港公共行政體系至今保持高效能，但呈現(xiàn)明顯行政碎片化趨勢，往往導(dǎo)致一個(gè)重大決策歷經(jīng)復(fù)雜環(huán)節(jié)后，失去最佳政策制定或執(zhí)行的機(jī)會(huì)。

“否決玩家”的增多與“碎片化”政治直接導(dǎo)致：重大施政難以落實(shí)，影響社會(huì)發(fā)展；有利于強(qiáng)勢利益集團(tuán)，乘機(jī)綁架決策；社會(huì)保障滯后，香港政治權(quán)威與責(zé)任缺失，使矛頭轉(zhuǎn)向大陸。這恐怕是香港制度改革的一個(gè)深層原因。

本文原載《文化縱橫》2016年第2期，原題為《“否決玩家”與香港政治體制的“碎片化”》。僅代表作者觀點(diǎn)，供諸君思考。

香港回歸后的一段時(shí)間里，影響“一國兩制”和香港長期繁榮穩(wěn)定的根本性問題似乎沒有解決。過去一個(gè)時(shí)期，“一國兩制”下的“高度自治，港人治港”為香港開啟了朝向開放、民主的政治實(shí)踐，但與此同時(shí)，香港也由一個(gè)政治和行政統(tǒng)合性極強(qiáng)的體制，蛻變?yōu)橐粋€(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化諸多領(lǐng)域、體制內(nèi)外遍布“否決玩家”的碎片化體制。

▍“否決玩家”理論與體制“碎片化”

一個(gè)國家寫在憲法上的建制與實(shí)際政治過程中的權(quán)力運(yùn)行，往往呈現(xiàn)巨大分殊。政治學(xué)家臺(tái)布利斯（George Tsebelis）曾提出，無論任何政治體制，在某種程度均存在諸多“否決玩家”（veto-players），那些活躍在舞臺(tái)上擁有巨大組織能力的強(qiáng)勢“玩家”或新興政治“玩家”，如果利益分配或分享政治權(quán)力的訴求得不到平衡，他們就會(huì)利用自身在政治和社會(huì)領(lǐng)域的優(yōu)勢，行使“否決權(quán)”，破壞政治體制所必要的集中，有時(shí)甚至不惜破壞憲制秩序。“否決玩家”還可以分為接受現(xiàn)有體制的玩家和不接受現(xiàn)有體制的玩家，但對(duì)于政府有效施政的影響本質(zhì)是相同的。

“否決玩家”的直接后果是帶來體制“碎片化”，使政治體系和行政體系雙雙呈現(xiàn)高度分散的狀態(tài)而無法形成發(fā)展所必要的集中，前者即“政治體系碎片化”，后者則是“行政體系碎片化”。在“政治體系碎片化”狀態(tài)下，原本被設(shè)計(jì)用來防止任何個(gè)人專斷的體制，演變?yōu)橐粋€(gè)沒有任何力量能夠有足夠權(quán)力做出重大決策的體制。如印度，由于政府和議會(huì)黨團(tuán)之間、政府與司法之間、政治家和官僚體系之間各種形式的抵制與否決，在2011～2012年間，印度中央政府曾連續(xù)18個(gè)月沒有任何發(fā)展議程，官僚部門的責(zé)任能力嚴(yán)重退化，對(duì)積極施政表現(xiàn)出極大抵抗。這種體制曾被西方媒體稱之為“政治癱瘓”（political paralysis）。

“行政碎片化”主要指的是一國公共行政體系因職權(quán)分割、不同部門、系統(tǒng)之間缺乏有效協(xié)調(diào)、溝通而導(dǎo)致效能低下。20世紀(jì)80年代以來，西方新保守主義興起，行政分權(quán)與降低管制成為壓倒性改革議程，那些大規(guī)模實(shí)行降低管制改革的國家，公共行政體制出現(xiàn)過度分權(quán)化、碎片化的現(xiàn)象。

▍香港的體制“碎片化”

“否決玩家”和體制“碎片化”的理論視角，為理解香港政治秩序的發(fā)展變遷提供了一個(gè)很好的視角?；貧w以來，香港的政治體系已由回歸初期統(tǒng)合能力較高的狀態(tài)向高度碎片化的狀態(tài)演變，相比而言，其公共行政體制至今仍然保持著較高決策執(zhí)行力，但大量例證顯示，受到政治碎片化趨勢的影響，香港公共行政體系的整合程度與管制效能也呈現(xiàn)明顯下降的趨勢。

第一，政治體制“碎片化”起于回歸之前交接期，源于殖民當(dāng)局的外部植入。

前港英時(shí)期，香港的統(tǒng)治體系具有高度統(tǒng)合的特征，英殖民當(dāng)局在1997年之前是香港唯一殖民宗主國，憑借殖民法權(quán)建立統(tǒng)治，港督代表殖民當(dāng)局行使治權(quán)，決策體制與權(quán)力分配呈現(xiàn)金字塔形。港督由駐港英軍司令部、決策咨詢（行政局）、立法咨詢（立法局）、行政系統(tǒng)（布政司署）、行政監(jiān)察系統(tǒng)以及司法系統(tǒng)（最高法院）六大系統(tǒng)組成。此種格局保正了港督的絕對(duì)權(quán)威。

這種高度統(tǒng)合型的體制，是20世紀(jì)70年代麥理浩總督實(shí)施改革的前提，也是回歸前30年港英政府能夠在香港實(shí)行大規(guī)模社會(huì)建設(shè)并保持社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展的政治保障。港英體制向英資財(cái)團(tuán)開放，除少數(shù)華人精英可以通過各類咨詢機(jī)制參與議題討論，社會(huì)力量幾乎被完全排除在外。六七十年代，隨著香港中小企業(yè)不斷發(fā)展，專業(yè)中間階層崛起，“兩局”加大吸納華人精英參與。決策與立法咨詢機(jī)制，表面看是港英統(tǒng)治者與華人精英的共識(shí)政治體，但根本目的在于鞏固港督的管制權(quán)威。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境對(duì)于維持此種咨詢型威權(quán)統(tǒng)治也十分重要，香港市民當(dāng)時(shí)對(duì)于政府無所期待，也漠不關(guān)心，更談不上民主參與的訴求?；貧w前“兩局”在社會(huì)上的影響力和受市民關(guān)注程度十分有限。

80年代中期以后，英殖民政府考慮到1997政權(quán)交接，開始在香港體制內(nèi)部植入新的民主生成機(jī)制。1982年，港英政府推行代議政制，成立區(qū)議會(huì)。1985年，區(qū)域市政局成立，實(shí)行類似市政局的選舉制度。然而，疊床架屋的制度架構(gòu)和極其復(fù)雜的選舉模式，在事實(shí)上增加了行政體系的運(yùn)行成本和社會(huì)阻力，無形中為香港管制體系“碎片化”埋下了地雷。

1991年，港英實(shí)行委任制加地區(qū)直選；而立法會(huì)逐漸由“委任制”改為選舉制。至1995年，取消委任制，選舉產(chǎn)生60名議員，提前實(shí)施了原定1997年開始的選舉結(jié)構(gòu)安排。由此，港英主導(dǎo)形成了“兩局”（行政局/立法局）、市政局（執(zhí)行部門為市政總署）、區(qū)議會(huì)的三級(jí)議會(huì)體系，成為一個(gè)完整的代議制政制架構(gòu)。這一體制無疑激勵(lì)了香港的民主參與，但也使香港的政治體制愈趨“碎片化”，不可逆轉(zhuǎn)。

港英政府除通過選舉啟動(dòng)政治民主化機(jī)制之外，也在文化與社會(huì)領(lǐng)域積極作為。從20世紀(jì)50年代開始，港英政府有意識(shí)地培養(yǎng)了一種區(qū)別于中國大陸的文化系統(tǒng)——香港學(xué)者陳冠中認(rèn)為伴隨著戰(zhàn)后香港本地出生的土生土長的“嬰兒潮”一代人成長的，是一種“有主體性的雜種本地文化”，回歸前香港至少并存著8個(gè)可識(shí)辨的文化系統(tǒng)或亞系統(tǒng)。這其中，有“華洋雜居”自然形成的文化系統(tǒng)，但也不乏港英政府文化統(tǒng)治政策的結(jié)果。在中國大陸地區(qū)“文化大革命”期間，港英當(dāng)局有意識(shí)地在香港發(fā)展中國傳統(tǒng)文化，其目的在于與中國革命意識(shí)形態(tài)和中央政治傳統(tǒng)區(qū)別開來?；貧w前期，港英政府加緊步伐向香港輸入人權(quán)觀念，并在1991年6月由立法局趕在回歸前夕制定通過了《香港人權(quán)法案條例》。與此同時(shí)，一大批國際NGO組織被允許在香港設(shè)立分部，并通過措施開放了社會(huì)組織注冊管理。

第二，回歸以來政治體制“碎片化”程度加劇，且“否決玩家”領(lǐng)域更廣、數(shù)量更大、互動(dòng)更復(fù)雜。

回歸以來的政治實(shí)踐，有兩大特點(diǎn)：其一，保持了形式上的“行政主導(dǎo)”，但引入了諸多擁有否決權(quán)的政治“玩家”；其二，中央在憲制層面植入了“主權(quán)者”，但受到“高度自治”承諾的制約，并無實(shí)際“管治權(quán)”。有行政主導(dǎo)之名，而無行政主導(dǎo)之實(shí)，有主權(quán)，而無治權(quán)，有法治而無權(quán)威，這在世界范圍內(nèi)都是一個(gè)罕見的政治奇景。

《基本法》雖然做出了大量有利于特首決策和施政的制度安排，但香港的政治體制總體看上去更像一個(gè)立法、行政與司法三權(quán)分立的政制架構(gòu)，對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵作用的改革集中在立法領(lǐng)域。隨著香港特區(qū)政府的成立，香港立法會(huì)由原港英統(tǒng)治者的立法咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橄愀凼忻竦暮戏ùh機(jī)構(gòu)，雖然種種改革順應(yīng)了民主發(fā)展的潮流，但也使香港體制中增加了一個(gè)重要的否決機(jī)制，甚至成為社會(huì)層面民主大變革的“引擎”，這是香港體制趨向政治“碎片化”狀態(tài)的關(guān)鍵。

表1列舉了立法會(huì)回歸以來選舉辦法的變化，根據(jù)《基本法》第68條的規(guī)定，全部議席由選舉產(chǎn)生，每屆任期為4年?！痘痉ā犯郊?guī)定了首三屆立法會(huì)的組成方式，并規(guī)定逐屆減少選舉委員會(huì)選出的議席，這增加了香港泛民主派在立法機(jī)制中的參與機(jī)會(huì)。

應(yīng)該說《基本法》的政制設(shè)計(jì)極富遠(yuǎn)見，尤其是提名委員會(huì)的安排，使香港免于陷入民粹主義的陷阱，但《基本法》的制定顯然沒有預(yù)料到回歸以后政黨政治發(fā)展對(duì)立法會(huì)的巨大影響。回歸以來香港的政黨政治發(fā)展極快，但同時(shí)卻也極不成熟——政黨有政策研究功能，但不以執(zhí)政和政策制定為目標(biāo)，因此現(xiàn)存政黨內(nèi)缺乏一套黨內(nèi)運(yùn)行的立法-行政協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，沒有指導(dǎo)政黨發(fā)展的意識(shí)形態(tài)綱領(lǐng)，易于使黨團(tuán)成員陷入無信的境地，沒有產(chǎn)生政治人才的良好土壤。特定政黨政治影響下的香港立法會(huì)，既不同于議會(huì)民主制國家，也不同于總統(tǒng)制國家，當(dāng)選議員與行政首腦之間既無政治契約關(guān)系，議員個(gè)人甚至也缺乏必要的黨綱黨紀(jì)約束。從分配機(jī)制來看，香港更無西方國家常見的“政治分贓制”，使支持施政的議員可以分享政府職位和資源，在香港現(xiàn)任54名政治委任制官員中，僅有4名擁有立法會(huì)議員履職背景。當(dāng)選議員既無參政功能，也無參政歷練，因此現(xiàn)實(shí)中主要角色在于對(duì)特首施政實(shí)行審查與否決，“拉布運(yùn)動(dòng)”是“否決政治”最突出的表現(xiàn)，為否決而否決，使回歸后的香港體制更趨政治碎片化。

回歸以來，香港的政治文化也經(jīng)歷徹底轉(zhuǎn)變。階層之間以及階層內(nèi)部的利益紛爭與張力日增，除了圍繞政制改革以及其他政治議題所謂的“建制派”和“泛民主派”兩大陣營的對(duì)壘以外，社會(huì)價(jià)值分歧也日益增加。圍繞環(huán)保、規(guī)劃、文化以及文物保護(hù)等具體議題，形成了各式各樣的“主義”。使香港體制的“碎片化”程度不斷加劇。政府施政，不僅需要面對(duì)政治領(lǐng)域立法會(huì)、區(qū)議會(huì)的否決權(quán)，還有來自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地產(chǎn)寡頭（重大利益集團(tuán)）、一般工商業(yè)團(tuán)體的壓力。而社會(huì)領(lǐng)域的“否決玩家”更是蔚為壯觀，既有“學(xué)民思潮”這類激進(jìn)反對(duì)派組織，也有在文化保育運(yùn)動(dòng)中搖旗吶喊的各類文化團(tuán)體和新興環(huán)保團(tuán)體，還有面目繁多的“本土”力量登上政治舞臺(tái)，令人眼花繚亂。

第三，香港公共行政體系至今保持較高效能，但呈現(xiàn)明顯行政“碎片化”趨勢。

香港有世界上一流的公共行政體系，其施政效率和清廉程度在世界銀行、透明國際等國際組織排名中位居前列。自70年代起，在時(shí)任總督麥理浩的推動(dòng)下，香港公共行政體系逐漸形成了自己的特點(diǎn)，這包括決策與執(zhí)行體系的分離和細(xì)化，職位的清晰界定與部門間的高度分隔，法律對(duì)行政體制的規(guī)范，行政體制的高度程序化，以及透過廣泛的咨詢機(jī)制實(shí)現(xiàn)政治問題行政化。

憑借行政體制的這些優(yōu)勢，香港經(jīng)濟(jì)在70年代高速發(fā)展。回歸后，香港基本延續(xù)了其法治與行政體制，將所有行政部門自上而下地劃分為相對(duì)獨(dú)立的“司－局－署（處）”。在行政哲學(xué)上，繼續(xù)奉行低稅制的政府，積極不干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維，以及由財(cái)政盈余引導(dǎo)的政策與公共服務(wù)改革。

回歸不久，亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)，社會(huì)安全福利與保障期待上升， “積極不干預(yù)主義”的管治哲學(xué)遭受沖擊及挑戰(zhàn)。港府為增強(qiáng)積極有效的施政能力，降低民主選舉對(duì)行政體制的影響，果斷廢除了由港英殖民政府打造的“三級(jí)議會(huì)”模式中的“市政局”與“區(qū)域市政局”。為增強(qiáng)對(duì)全球化壓力的回應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)市民和工商界的服務(wù)供給，特區(qū)政府還對(duì)行政體系進(jìn)行了大幅調(diào)整，重點(diǎn)改革了介于政策層和服務(wù)執(zhí)行層中間的政府決策局。

然而，回歸以來香港的公民社會(huì)日趨成熟、活躍，立法會(huì)成為新興政黨的問政舞臺(tái)，決策過程也無可避免地出現(xiàn)了政治角力與談判，傳統(tǒng)“行政吸納”模式和舊有的咨詢政治漸失實(shí)效，行政部門改革回應(yīng)不了新冒起的公民社會(huì)參與要求。在這一背景下，2002年立法會(huì)通過高官問責(zé)制實(shí)施方案（“政治委任制度”），初衷在于加強(qiáng)政治問責(zé)，增強(qiáng)統(tǒng)籌決策能力，但在實(shí)際運(yùn)行中，問責(zé)團(tuán)隊(duì)多數(shù)成員從體制外引進(jìn)，許多高官實(shí)際既無領(lǐng)導(dǎo)決策經(jīng)驗(yàn)，甚至對(duì)行政執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的運(yùn)作也缺乏充分了解，因此大多數(shù)決策仍然是一個(gè)“自下而上”的過程，在政治–行政發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生極高的溝通與信任成本，損害部門施政效率。

除高官問責(zé)制以外，伴隨著新型政治生態(tài)變化而來的乃是不同階層、界別與利益群體對(duì)政府援助、介入與規(guī)劃的各種訴求。政府為提供更多公共服務(wù)和監(jiān)管職能，大大拓展了法定機(jī)構(gòu)和公營機(jī)構(gòu)的運(yùn)用規(guī)范，截止到2014年，香港共有256個(gè)法定組織。然而大量法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行也產(chǎn)生了一系列負(fù)面效應(yīng)，如行政總裁權(quán)力過大，成員的委任透明度不夠，代表性不足，常遭市民詬病，利益沖突的問題常常引起關(guān)注，資源利用不受立法會(huì)監(jiān)管。

今天港府的行政體系，既有問責(zé)制團(tuán)隊(duì)與行政團(tuán)隊(duì)之間的劃分，又有獨(dú)立行政輔助系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)（申訴專員公署，廉政公署，審計(jì)署，公務(wù)員敘用委員會(huì)）與問責(zé)團(tuán)隊(duì)和行政團(tuán)隊(duì)之間的制衡，還有行政團(tuán)隊(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與法定機(jī)構(gòu)和公營機(jī)構(gòu)之間的分割，與港英時(shí)期比較，現(xiàn)行體制雖然可以更加凸顯廉政（高官問責(zé)制）、制約（輔助系統(tǒng)）、多元治理（大量公營機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織托底服務(wù)）等與時(shí)俱進(jìn)的價(jià)值理念，但是卻大大增加了行政運(yùn)行的信息乃至信任成本。即使在行政體系內(nèi)部（不考慮立法環(huán)節(jié)的否決），一個(gè)重大決策也要?dú)v經(jīng)從論證、決策、檢查、執(zhí)行、委托承包、評(píng)估反饋等數(shù)輪循環(huán)往復(fù)，往往失去最佳政策制定或執(zhí)行的機(jī)會(huì)。

▍香港體制“碎片化”的后果與影響

顯然，在新的憲制結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變下，以選舉機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員為基礎(chǔ)，少數(shù)擁有組織和動(dòng)員能量的“否決玩家”式政治參與取代了傳統(tǒng)“行政吸納”模式和咨詢政治，成為影響香港政治和社會(huì)發(fā)展的最大變量，產(chǎn)生了系列消極后果。

第一，重大施政難以落實(shí)，影響社會(huì)發(fā)展。

回歸之前，港英政府維持著絕對(duì)行政主導(dǎo)的局面，這是自20世紀(jì)70年代以來推動(dòng)大規(guī)模社會(huì)建設(shè)的重要前提，港督麥理浩推行百萬人口的“公屋計(jì)劃”，在數(shù)年內(nèi)便得以有效實(shí)行。然而現(xiàn)行香港行政–立法關(guān)系架構(gòu)下，包括立法會(huì)、區(qū)議會(huì)、工商界利益集團(tuán)、環(huán)保團(tuán)體、新興政治社團(tuán)等體制內(nèi)外各方面遍布“否決玩家”，在這一體制中，港府要想推行有為施政、有效施政，可謂難上加難。

兩層議會(huì)是現(xiàn)有體制中最重要的“否決玩家”，他們雖然接受現(xiàn)有體制，也在體制框架內(nèi)展開政治參與，但是他們往往基于自身政治算計(jì)，行使對(duì)政府施政的否決權(quán)。以香港著名的西九龍文化功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目為例， 1998年董建華在施政報(bào)告中就宣布“西九龍文化區(qū)計(jì)劃”，盡管該計(jì)劃是促進(jìn)香港長遠(yuǎn)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略投資，但歷經(jīng)十年，兩屆政府無所作為。2013年，行政長官梁振英會(huì)同行政會(huì)議批準(zhǔn)《西九文化區(qū)的發(fā)展大綱》，計(jì)劃得以啟動(dòng)，但近期仍有議員提出質(zhì)疑，并提出新增文化建設(shè)項(xiàng)目，若得通過規(guī)劃要大幅改變，且需啟動(dòng)漫長的咨詢及評(píng)估，將直接影響文化區(qū)落成進(jìn)度。

關(guān)涉民生的社會(huì)建設(shè)滯后是受“否決玩家”和“碎片化”體制影響的另一實(shí)例。港英時(shí)期行政主導(dǎo)下，基礎(chǔ)設(shè)施改造以及建設(shè)項(xiàng)目可謂暢行無阻，如70年代香港荃灣曾因西樓角公園建設(shè)爆發(fā)大規(guī)模警民沖突，政府強(qiáng)行征地，最后還是以政府有效建成而告終。而當(dāng)下階段，盡管全港亟須擴(kuò)大公有住房建設(shè)，梁振英也在2014年施政報(bào)告中努力推動(dòng)，但需克服重重政治關(guān)口，即使立法會(huì)獲得通過，仍有18個(gè)區(qū)議會(huì)反對(duì)在本區(qū)內(nèi)建設(shè)公屋項(xiàng)目。

民主化改變了香港的政治環(huán)境，也改變了香港的社會(huì)環(huán)境，環(huán)保團(tuán)體與文化保育團(tuán)體是香港社會(huì)領(lǐng)域的新興“否決玩家”。早在麥理浩改革時(shí)期，香港就開展過全港清潔運(yùn)動(dòng)，但主要局限于政府自上而下發(fā)動(dòng)，環(huán)保團(tuán)體在香港處于弱勢地位。進(jìn)入新世紀(jì)以來，香港社會(huì)環(huán)保意識(shí)與法治觀念變遷，環(huán)保力量參與到擔(dān)當(dāng)監(jiān)察政府施政的角色。今天香港的大型基建項(xiàng)目均需通過環(huán)評(píng)程序，輔之以環(huán)保咨詢工作。香港新機(jī)場建設(shè)，需新增一條跑道，按照法定環(huán)評(píng)程序，要拖延至2023年方可建成。

文化保育力量是社會(huì)領(lǐng)域另外一支影響施政的重要“玩家”。回歸以來，香港民間對(duì)保育本地和前殖民地文化的意識(shí)日漸高漲，其運(yùn)動(dòng)幾乎與民主化訴求同步發(fā)展。2006年保留舊中環(huán)天星碼頭和皇后碼頭事件，反映出民間開始反思以往發(fā)展忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化遺產(chǎn)保育的平衡，以此事件為拐點(diǎn)，香港文化保育運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌。近年來大量文化保育團(tuán)體不斷批判政府“經(jīng)濟(jì)–文化”二元思維，反對(duì)政府主導(dǎo)，要求民間參與。在社會(huì)外壓效用下，文化保育已占據(jù)重要政策議程。

第二，現(xiàn)有體制有利強(qiáng)勢利益集團(tuán)，乘機(jī)綁架決策。

根據(jù)“否決玩家”理論，如果缺乏強(qiáng)力的憲制框架和有效的政治權(quán)威對(duì)否決玩家進(jìn)行約束和規(guī)制，就會(huì)加劇少數(shù)玩家與社會(huì)大眾之間的利益分歧和觀念沖突，演變成為少數(shù)玩家主導(dǎo)的“碎片化”體制。政治過程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策也隨之淪為少數(shù)社會(huì)強(qiáng)勢利益集團(tuán)所主導(dǎo)，政治體制進(jìn)而處于失衡狀態(tài)，其合法性隨時(shí)面臨社會(huì)大眾的挑戰(zhàn)。

前港英政府在漫長的殖民統(tǒng)治過程中，一直在尋求上述平衡。一方面，他們代表宗主國統(tǒng)治，從立法、行政和政策各方面極力維護(hù)英資的政治權(quán)益和商業(yè)利益，但另一方面，他們也是香港實(shí)際的治理者，對(duì)香港社會(huì)發(fā)展與市民安全守土有責(zé)，對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)和社會(huì)大眾的利益進(jìn)行有效平衡。這一過程中，形成了頗具特色的政治體制，曾被概括為“行政吸納政治”（金耀基）、“咨詢性政府”（英定國G. B. Endecott）、“非政治化的政治體制”（關(guān)信基），其共同點(diǎn)在于該體制以多點(diǎn)的政策“輸入”和集中的政策“輸出”相配合。社會(huì)意見指向權(quán)威中心，由權(quán)威中心對(duì)政策意見進(jìn)行統(tǒng)合平衡、吸收，正是在這個(gè)意義上，香港的政治體制也被稱為“仁慈獨(dú)裁制”（劉兆佳），其中，“仁慈”從一個(gè)側(cè)面反映其決策咨詢的開放性，而“獨(dú)裁”則代表了決策的有效性。

回歸以來，伴隨著民主進(jìn)程的發(fā)展，原有的“行政吸納政治”的機(jī)制已被打破，政策網(wǎng)絡(luò)無限開放，決策則呈現(xiàn)去中心化。而今咨詢主體（行政主導(dǎo)）已不是唯一的管治權(quán)威，包括立法會(huì)、區(qū)議會(huì)、社會(huì)團(tuán)體都事實(shí)上具有否決權(quán)的重大玩家。在貌似多元的參與結(jié)構(gòu)下，強(qiáng)勢商業(yè)利益集團(tuán)往往是最大的贏家，他們既可以避免西方民主國家因民主選舉產(chǎn)生的“福利擴(kuò)張”累及工商業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又可以利用多重否決者來游說，反對(duì)那些侵害本集團(tuán)商業(yè)利益的施政計(jì)劃。在香港的土地政策、公屋興建滯后等現(xiàn)象背后，均能看到社會(huì)強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影子，他們通過各種政治紐帶和廣泛游說參與到政治游戲中來。

第三，社會(huì)保障建設(shè)滯后，權(quán)威與責(zé)任缺失使矛頭指向中央。

香港是世界范圍內(nèi)受新自由主義影響最為深刻的地區(qū)，夏瑛與王紹光在2010年的一項(xiàng)研究表明，相比于其他經(jīng)濟(jì)體，過去30年香港的貧富差距惡化程度顯得尤為突出。就人均收入而言，它是世界上最富裕的經(jīng)濟(jì)體之一，而就家庭收入不平等狀況而言，它卻是世界上最糟糕經(jīng)濟(jì)體之一，而且情況還在不斷惡化。2013年9月，香港特區(qū)政府扶貧委員會(huì)公布生活在“貧窮線”（三口之家月收入11500港元）以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。又據(jù)香港大學(xué)周永新教授對(duì)香港貧困狀況的最新研究，目前香港40%的勞動(dòng)力即約為130萬的人口可以歸入“新貧窮人口”（月入1萬到2萬港幣之間），而四年前這個(gè)數(shù)字是100萬，這意味著越來越多的香港大學(xué)生，一出校門就要邁進(jìn)貧窮的行列。

與日益嚴(yán)重的社會(huì)分配惡化形成鮮明對(duì)照的，是社會(huì)保障建設(shè)的滯后。1997年亞洲金融危機(jī)之后，香港放棄了擴(kuò)展公屋計(jì)劃，住房問題成為香港最大的民生之艱。包括綜援在內(nèi)的社會(huì)保障水準(zhǔn)，近年來的相對(duì)水平也呈現(xiàn)下降趨勢，人口老齡化也對(duì)社會(huì)保障建設(shè)提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。港府至今沒有發(fā)展出一套覆蓋面廣泛、保障能力充足的社會(huì)保障體系，盡管特首梁振英已經(jīng)釋放了“適度有為”的哲學(xué)來替代“積極不干預(yù)主義”，但并未拿出實(shí)質(zhì)性的發(fā)展規(guī)劃。

回歸以來，表面看香港市民的政治訴求壓倒一切，但實(shí)際上整體福利需求有增無減，這與過去香港市民“各掃門前雪”、對(duì)政府無所期待的情形不可同日而語。如果中央和港府僅僅著眼于處理香港的民主訴求，而忽略了大眾的社會(huì)保障訴求，將對(duì)香港的社會(huì)結(jié)構(gòu)造成進(jìn)一步損害，進(jìn)而危及更長遠(yuǎn)的穩(wěn)定。民主運(yùn)動(dòng)的長遠(yuǎn)邏輯在于通過選舉機(jī)制改變香港現(xiàn)有政治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管治隊(duì)伍更多關(guān)懷市民的福利供給，抵制親資本、親工商界的政策機(jī)制。但民主化的短期效用卻顯而易見，它在事實(shí)上弱化了行政權(quán)威，使社會(huì)無法識(shí)別真正的權(quán)威，也即無法落實(shí)責(zé)任，最終的結(jié)果是將矛盾的焦點(diǎn)和斗爭的矛頭指向中央。

▍結(jié)語

回歸以來，香港事實(shí)上經(jīng)歷了后殖民地國家和地區(qū)普遍經(jīng)歷的民主化浪潮，經(jīng)歷了一次擴(kuò)充社會(huì)權(quán)利以及對(duì)政治權(quán)利再分配的過程。在這一過程中，香港正在由一個(gè)統(tǒng)合性極強(qiáng)的政治體系，蛻變?yōu)橐粋€(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化諸領(lǐng)域遍布 “否決玩家”的碎片化體系。

作為“一國兩制”實(shí)施基礎(chǔ)的《基本法》，中央寄希望于通過一種保持主權(quán)、高度下放治權(quán)的方式，既保持香港回歸祖國，又能夠以“愛國者治港”的方式回應(yīng)港人發(fā)展訴求，以高度自治的靈活性處理將來可能發(fā)生的管治難題。過去一個(gè)時(shí)期，中央圍繞香港行政、立法、司法的一系列憲制安排，向香港社會(huì)做了妥協(xié)與讓步，也充分考慮了回歸以后香港市民公民權(quán)利意識(shí)普漲、政治上追求進(jìn)步的潮流。但客觀來說，過去一段時(shí)間里，無論是《基本法》的憲制安排，還是中央作為主權(quán)者所享有的“全面管治權(quán)”，事實(shí)上都沒有對(duì)政治和社會(huì)領(lǐng)域的“否決玩家”實(shí)施約束和管治。

體制碎片化在今天的全球政治中都具有一定普遍性，它與一個(gè)國家的文化、憲制甚至一段時(shí)期以內(nèi)的社會(huì)權(quán)力格局存在直接關(guān)聯(lián)，要從根本上消除，十分不易。對(duì)于中央立法者來說，在一個(gè)缺乏穩(wěn)定的政治秩序的環(huán)境里，當(dāng)先期承諾的憲制安排與現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐之間出現(xiàn)巨大鴻溝，是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)思維，抑或重申主權(quán)者的政治責(zé)任，創(chuàng)造新的政治資源來鞏固憲制基礎(chǔ)，是治港方略中無法回避的問題。在發(fā)展民主的同時(shí)，著眼于以更加有效的舉措加強(qiáng)政治權(quán)威、培養(yǎng)政治人才并加速社會(huì)建設(shè)，進(jìn)而鞏固憲制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)長期繁榮穩(wěn)定，香港還有很長的路要走。

本文原載《文化縱橫》2016年第2期，原標(biāo)題為《否決玩家”與香港政治體制的“碎片化”》。歡迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系本公眾號(hào)。