? 劉典 | 復旦大學中國研究院、數(shù)字一帶一路研究中心
【導讀】當?shù)貢r間2022年4月25日，全球首富特斯拉CEO埃隆·馬斯克與推特董事會達成協(xié)議，將以總計約440億美元的價格收購推特。作為當前全球最重要的數(shù)字媒體平臺之一，推特近年來在美國大選、俄烏沖突等事件中扮演重要角色。隨著數(shù)字技術(shù)日益滲透到人們的日常生活中，數(shù)據(jù)之上儼然已附著一種新型權(quán)力。像推特這樣的數(shù)字平臺巨頭，正是這種新型數(shù)據(jù)權(quán)力的重要載體。而如何規(guī)范數(shù)據(jù)權(quán)力運用，防范平臺濫用其數(shù)據(jù)權(quán)力，已成為世界各國的一大治理難題。
本文認為，數(shù)字平臺之所以在當代經(jīng)濟中占據(jù)關(guān)鍵地位，是因為其掌控“數(shù)據(jù)”這一核心生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)市場的秩序建構(gòu)牽涉國家、市場與個人，在治理中很難充分平衡三方利益，各國為此都有自己的側(cè)重與探索。美國長期堅持“效率優(yōu)先”，在國內(nèi)為科技公司營造相對寬松的監(jiān)管環(huán)境，在國際上推動跨境數(shù)據(jù)要素自由流動和數(shù)字自由貿(mào)易，旨在推動美國數(shù)字資本巨頭的全球擴張。面對美國企業(yè)壟斷歐洲數(shù)字市場利潤的局面，歐洲以“公平治理”為核心理念，一方面采取各種措施捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)，另一方面不斷強化對個人數(shù)據(jù)權(quán)利的法律保護。這種“數(shù)據(jù)保護主義”的治理體系，雖出于應對美國數(shù)字巨頭擴張的無奈，但也可能扼殺本土市場主體崛起的生存空間。而自2020年下半年以來，中國的數(shù)據(jù)治理政策正經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，由過去“效率優(yōu)先”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅匦省⒓骖櫣健?。未來，如何在促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，重塑數(shù)字經(jīng)濟社會格局中在價值創(chuàng)造、利益分配層面的新機制，亟待政策優(yōu)化。
本文原載《文化縱橫》2022年第2期，原題為《數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”》。僅代表作者觀點，供諸君思考。
數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”
自2020年12月11日的中央政治局會議首次提出反壟斷和防止資本無序擴張以來，我國相關(guān)監(jiān)管部門不斷加強對騰訊、阿里巴巴等平臺企業(yè)濫用市場支配地位行為的反壟斷調(diào)查力度，也進一步吸引全社會對于平臺經(jīng)濟治理問題的關(guān)注和思考。巨型網(wǎng)絡平臺公司已形成一種新型壟斷，有學者將其解釋為新型“超級權(quán)力”的崛起，而反壟斷是政府運用法律與行政強制力規(guī)訓“超級權(quán)力”的一種手段。平臺“超級權(quán)力”的形成，是因為其掌控了當前新經(jīng)濟領域最核心的生產(chǎn)要素——數(shù)據(jù)，通過網(wǎng)絡規(guī)模效應促進數(shù)字生態(tài)的發(fā)展，建立了一套不斷加速重塑經(jīng)濟社會領域國家、市場、個人三者權(quán)力邊界與利益分配機制。圍繞數(shù)據(jù)權(quán)屬及與此相關(guān)的數(shù)據(jù)治理問題，也引發(fā)了更加廣泛的社會爭議與討論。
▍ 權(quán)力博弈中的數(shù)據(jù)治理“不可能三角”
當今世界處在信息主導權(quán)力的時代。隨著數(shù)字技術(shù)革命的發(fā)展，“一切皆可數(shù)據(jù)化”，數(shù)據(jù)成為一切信息的表現(xiàn)形式與解讀方式。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，使得數(shù)據(jù)可以賦能傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，提升社會資源的配置效率，成為對經(jīng)濟生產(chǎn)方式和社會治理模式有著全局性影響的重要戰(zhàn)略資源。也就是說，誰掌握了數(shù)據(jù)，就等同于掌握了具有基礎性地位的重要戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為當下經(jīng)濟社會層面權(quán)力再生產(chǎn)的關(guān)鍵要素。
圍繞數(shù)據(jù)資料的生成、供給、分配與使用所產(chǎn)生的賦權(quán)與分權(quán)，正在形成一種新的權(quán)力生成機制。巨型平臺依托數(shù)據(jù)資源采集與價值創(chuàng)造形成網(wǎng)絡規(guī)模效應，打造數(shù)字生態(tài)體系，其打破虛擬、現(xiàn)實界限的資源調(diào)配能力和規(guī)則制定權(quán)力不斷得到加強和擴張。所以，作為數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)的開拓者，掌握海量數(shù)據(jù)資源的大型科技公司與平臺企業(yè)成為這種新型權(quán)力生成機制的支配者與數(shù)據(jù)權(quán)力的重要載體。這種“新型權(quán)力”具有壟斷的特點，但是已不局限于經(jīng)濟領域的支配性權(quán)力，更進一步向社會、政治領域擴張。
從經(jīng)濟層面運用傳統(tǒng)的反壟斷措施應對這種新型的數(shù)據(jù)壟斷，只是“治標”，未觸動其權(quán)力根基。這些“巨頭”表面上仍是所謂“托拉斯”法人組織，但深層來看，它們實為一種通過此前十多年網(wǎng)絡空間野蠻生長而實質(zhì)主導數(shù)據(jù)資源所有權(quán)的資本秩序。市場條件下，數(shù)據(jù)要素的自由流動最終形成了龐大的數(shù)據(jù)資本巨頭，市場壟斷是追求市場效率、實現(xiàn)總體效用最大化的一種資源配置手段，但平臺企業(yè)獨占數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生的所有溢價，數(shù)據(jù)的提供者卻并沒有從中受益，也產(chǎn)生了較大的社會問題。
數(shù)據(jù)往往是多元主體和多元利益的結(jié)合，而數(shù)據(jù)市場秩序的結(jié)構(gòu)性變動，將涉及國家、市場與個人三方的直接利益。
對于國家而言，如何在制定數(shù)據(jù)政策的過程中強化對數(shù)據(jù)資源的掌控能力與維護本國數(shù)據(jù)安全，成為世界各國在國際博弈中所關(guān)注的重點。在培育和構(gòu)建數(shù)據(jù)市場的同時，世界各國也在開始嘗試利用宏觀政策加強對本國的數(shù)據(jù)市場的控制與調(diào)節(jié)能力，確保數(shù)據(jù)安全，同時以達到保護數(shù)據(jù)資源進而捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)的目的。
對于市場主體而言，通過技術(shù)驅(qū)動、巨額資本投入與開拓商業(yè)場景，最終目的是實現(xiàn)市場價值環(huán)流中數(shù)據(jù)要素的自由流動，尋求構(gòu)建“數(shù)據(jù)要素的自由市場”。數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與價值創(chuàng)造，依賴于市場主體通過數(shù)據(jù)資本規(guī)模的擴張實現(xiàn)。在這個過程中，數(shù)據(jù)資本主體掌握了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的控制權(quán)，并以此為基礎獲取超額利潤分配和開發(fā)利用能力。對于因此形成的數(shù)據(jù)資本壟斷，市場主體往往要求政府支持其“發(fā)展創(chuàng)新”，只行使最低限度的監(jiān)管職能，其余交由市場實現(xiàn)自我糾偏。
對于個人而言，權(quán)利保護面對公域、私域重新劃界的全新挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)的進步、經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，公共空間與私人空間的邊界出現(xiàn)融合的趨勢，尤其是在數(shù)字網(wǎng)絡空間，公共空間和私人空間的界限逐漸模糊。人們一方面擔憂個人信息被泄露的風險，另一方面又享受著由此帶來的技術(shù)便利。
總之，數(shù)據(jù)市場的秩序建構(gòu)涉及三方利益主體，訴求復雜且多元。數(shù)據(jù)治理政策需要平衡三方利益，但數(shù)據(jù)治理的具體決策卻面臨一個隱性的“不可能三角”，即對維護數(shù)據(jù)主權(quán)、推動數(shù)據(jù)市場要素自由流動與充分保障個人數(shù)據(jù)權(quán)利這三個政策目標而言，充分滿足其中任何兩個目標都有可能與第三個出現(xiàn)沖突。例如，如果以效率優(yōu)先為導向，國家基于“維護數(shù)據(jù)主權(quán)”的立場選擇偏重于“促進數(shù)據(jù)要素自由流動”的政策，那么必將放松對個人權(quán)利保護標準，就很難從制度層面充分保障公民個人的數(shù)據(jù)權(quán)利。反之，如果以公平治理為導向，國家基于“維護數(shù)據(jù)主權(quán)”的立場選擇偏重于“充分保障個人數(shù)據(jù)權(quán)利”的政策，通過制定嚴格的數(shù)據(jù)保護法律和公平的市場競爭規(guī)則，對數(shù)據(jù)監(jiān)管以及網(wǎng)絡平臺采取嚴格的管理手段，那么數(shù)據(jù)要素在市場條件下的自由流動必將受到抑制。
數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”還有一種極端情形，即平臺的“政府化”：如果國家長時間對數(shù)據(jù)要素的自由流動采取“弱監(jiān)管”措施，在數(shù)據(jù)資本形成全球范圍內(nèi)的超大規(guī)模優(yōu)勢后，將在一定程度上代行公共部門職能。這種極端狀況在特定情境下其實有跡可循，例如， 2020年2月，美國內(nèi)華達州州長史蒂夫-西索拉克計劃推出一項允許科技公司在州內(nèi)建立自治“創(chuàng)新區(qū)”的法案。此項法案通過后，科技公司將可以選擇組建與縣具有相同權(quán)力和責任的地方政府，這意味著他們將能夠征收稅款，經(jīng)營學校董事會和法院并提供政府服務。因此，國家作為頂層設計者，需要充分認識到數(shù)據(jù)治理領域“三元悖論”的選擇困境，即國家、市場與個人這三者權(quán)益不可能同時得到充分滿足，需要在“維護數(shù)據(jù)主權(quán)”的前提下，在市場層面的數(shù)據(jù)要素自由流動與個人層面的社會權(quán)益保護這兩者間有選擇性地進行政策傾斜。
▍ 全球視野下不同數(shù)據(jù)治理導向的戰(zhàn)略競爭
數(shù)據(jù)治理中三種復雜關(guān)系不獨為中國所面對。中、美、歐三大主要數(shù)字經(jīng)濟體因其所處數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的階段以及規(guī)制目標側(cè)重的不同，往往傾向于采取不同的數(shù)據(jù)治理政策組合，但都需應對“不可能三角”的挑戰(zhàn)。在此過程中，雖然平臺反壟斷風暴席卷全球，但美國、歐盟在具體的政策實踐中表現(xiàn)出較大差異，可以說，“效率優(yōu)先”和“公平治理”兩種政策導向已形成分別以美國、歐盟為代表的兩大數(shù)據(jù)治理體系。
（一）“效率優(yōu)先”的美國模式
在過去相當長的一段時間里，美國堅持“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)政策導向，推動以商業(yè)邏輯為核心驅(qū)動的數(shù)據(jù)資本巨頭在全球范圍內(nèi)極速擴張。美國法律對數(shù)據(jù)流動和數(shù)字服務中間商采用相對寬松的規(guī)制方式，同時，聯(lián)邦層面隱私保護立法較為滯后，對個人數(shù)據(jù)權(quán)利保護采取保守的規(guī)范態(tài)度。“白宮”和“硅谷”在全球數(shù)字政治經(jīng)濟格局競爭中形成了一個關(guān)系微妙的攻守同盟。
對外，美國積極主張跨境數(shù)據(jù)要素的自由流動。 奧巴馬時期美國政府曾高舉“互聯(lián)網(wǎng)自由”的旗幟，抨擊其他國家政府對數(shù)據(jù)自由流動與網(wǎng)絡邊境的限制，從而方便美國利用本土數(shù)字市場的先發(fā)優(yōu)勢，支持平臺巨頭在世界各國跑馬圈地。以FAANG五大數(shù)字巨頭為首的美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)集群已成為世界范圍內(nèi)最具實力的市場主體，通過保持在各國數(shù)字市場的高占有率來收割全球數(shù)據(jù)紅利，推動本國數(shù)字經(jīng)濟的高速發(fā)展。 與此同時，美國試圖依托美國數(shù)字巨頭在全球數(shù)字市場的領先地位，謀求建立全球數(shù)據(jù)霸權(quán)。美國政府于2018年3月發(fā)布《云法案》，賦予了美國政府與服務提供商調(diào)取全球跨境數(shù)據(jù)的權(quán)限，如美國政府索取，所有美企必須將儲存在境內(nèi)外的數(shù)據(jù)提交給政府，以此打破各國數(shù)據(jù)本地化政策的數(shù)據(jù)保護屏障，形成美國主導的數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則體系。
此外，美國也在通過推動所謂的“數(shù)字自由貿(mào)易”嵌入到正在形成的全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系中，為美國企業(yè)進一步深度滲透他國數(shù)字市場掃除障礙。在2018年修訂的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》、2020年修訂的《美墨加三國協(xié)議》等多個雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定中，美國均規(guī)定數(shù)字產(chǎn)品與電子商務享受免關(guān)稅待遇，推動美國企業(yè)推出的數(shù)字產(chǎn)品進入其他國家市場，本土企業(yè)在提供數(shù)字服務過程中將他國數(shù)據(jù)資源實際占有，進而轉(zhuǎn)化為本國數(shù)字巨頭的資本。但當跨境數(shù)據(jù)自由流動不利于形成美國主導的國際數(shù)字分工格局時，美國的數(shù)據(jù)政策就難以維持支持“數(shù)字自由市場”的表象。在特朗普時期，美國政府直接動用行政手段，封禁TikTok，發(fā)起“清潔網(wǎng)絡”行動，通過一切手段打擊可能對美國數(shù)字市場主導地位構(gòu)成正面挑戰(zhàn)的中國企業(yè)。
對內(nèi)，平臺巨頭壟斷巨額數(shù)據(jù)利益在美國內(nèi)部也引發(fā)巨大的爭論與分歧。 特朗普執(zhí)政后期，美國立法、執(zhí)法部門分別開啟對硅谷巨頭的反壟斷調(diào)查，尋求對數(shù)字巨頭壟斷數(shù)據(jù)、支配市場、侵蝕公共部門權(quán)力的限制。2019年6月，美國眾議院司法委員會反壟斷小組宣布對數(shù)字競爭市場展開調(diào)查，重點審查FAAG；2020年7月，美國國會就針對FAAG四大科技巨頭召開聽證會，并于10月發(fā)布了反壟斷調(diào)查報告；10月22日起，司法部與多個州起訴谷歌在數(shù)字廣告市場的反競爭行為和欺詐行為；12月9日，聯(lián)邦貿(mào)易委員會和48個州及地區(qū)總檢察長起訴Facebook，指控其多年來通過遏制競爭的收購來非法維持在個人社交網(wǎng)絡的壟斷地位。拜登也在大選期間表示要通過科技反壟斷來促進競爭。
即便如此，以商業(yè)邏輯追求“效率優(yōu)先”為核心驅(qū)動的美國數(shù)據(jù)治理政策體系仍很難被當前反壟斷浪潮徹底改變。數(shù)據(jù)資本巨頭在構(gòu)建美國的實力優(yōu)勢與全球數(shù)據(jù)霸權(quán)中發(fā)揮著重要的支撐作用。隨著全球反壟斷浪潮的興起，歐盟等主要經(jīng)濟體紛紛揮舞“反壟斷”“數(shù)字稅”等大棒，對美國數(shù)字巨頭步步緊逼，白宮需要出于維護美國在全球數(shù)字領域領軍地位的目的，考慮如何為硅谷保駕護航，而不是一味限制數(shù)字巨頭對數(shù)據(jù)資源的獲取。
多重因素影響下，在拜登百日執(zhí)政期間，針對數(shù)字巨頭的反壟斷大有“高舉輕放”之勢。在經(jīng)濟復蘇與大國博弈的倒逼下，白宮與硅谷聚焦合作，對內(nèi)有利于民主黨選舉利益，對外有助于美國在與他國的科技競爭中立于不敗之地。美國從根本上并沒有改變“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，但在數(shù)字稅等涉及數(shù)據(jù)利益二次分配的問題上，如何給數(shù)字巨頭“放血”可能成為未來美國政府與市場主體博弈的焦點。
（二）“公平治理”的歐盟模式
與美國保持“效率優(yōu)先”的數(shù)據(jù)治理策略相反，歐盟多年來以維護“公平治理”為核心理念，捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時不斷強化對個人數(shù)據(jù)權(quán)利的法律保護。這主要表現(xiàn)為其通過立法建立以規(guī)則為基礎的數(shù)據(jù)治理體系，重塑全球數(shù)字地緣競爭格局中的數(shù)據(jù)主權(quán)獨立性。
2020年，歐盟接連發(fā)布了《塑造歐洲的數(shù)字未來》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》以及《歐洲的數(shù)字主權(quán)》等一系列戰(zhàn)略文件，并持續(xù)運用反壟斷手段，聚焦域外數(shù)據(jù)霸權(quán)對本土市場競爭的影響。2020年7月，歐盟法院以美國的監(jiān)控計劃不利于數(shù)據(jù)保護為由，裁定歐盟與美國簽署的《歐美隱私盾牌》協(xié)議無效，美國從歐盟自由獲取數(shù)據(jù)的通道被切斷；2020年12月，歐盟出臺《數(shù)字服務法案》和《數(shù)字市場法案》，要求對數(shù)字平臺治理問題和競爭問題進行嚴格監(jiān)管，重新規(guī)范在歐盟數(shù)字市場占有重要地位的超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的權(quán)利、義務和責任，增強對本土數(shù)據(jù)資源與數(shù)字市場治理的規(guī)則制定權(quán)。而這在一定程度上也會加劇美歐之間圍繞歐盟數(shù)據(jù)資源主導權(quán)的競爭。
近年來，歐盟數(shù)字經(jīng)濟市場主體競爭力不足，在全球數(shù)字版圖中被邊緣化的趨勢顯著。歐盟這一全球最大規(guī)模的高質(zhì)量數(shù)字市場利潤空間長期被以美國企業(yè)為主的大型數(shù)字平臺企業(yè)所壟斷。如Facebook在歐洲擁有約4億用戶，創(chuàng)造其全球收入的25%；谷歌在多數(shù)歐盟成員國的搜索市場份額也超過90%。因此，《數(shù)字市場法案》特別關(guān)注對大型跨國數(shù)字企業(yè)的監(jiān)管，意圖限制其權(quán)力。法案提出了“守門人”的概念，凡是提供特定的在線服務且營業(yè)額、市值或用戶量達到一定規(guī)模的企業(yè)——主要是來自美國的超大型網(wǎng)絡平臺——都被認定為數(shù)字“守門人”。法案禁止“守門人”利用其在數(shù)據(jù)共享、軟件安裝、平臺選擇、廣告推廣等方面的優(yōu)勢地位獲得高額壟斷利潤或者限制市場競爭。而《數(shù)字服務法案》則界定了數(shù)字服務的范疇，從內(nèi)容、商品和服務等維度明確在線平臺的責任和義務，意在圍繞侵犯隱私、過度采集、濫用數(shù)據(jù)等問題構(gòu)建用戶的基本權(quán)利保護機制。當然，受到約束的美國大型科技公司可能會采取減少基礎服務、設置技術(shù)壁壘等措施，對目前還依靠這些平臺的歐洲中小企業(yè)增設法網(wǎng)之外的障礙，這給歐洲數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。
與此同時，自2020年下半年以來，歐盟不斷加強針對美國數(shù)字巨頭的反壟斷執(zhí)法。對數(shù)據(jù)資源的汲取、開發(fā)和價值創(chuàng)造的過程，歐盟從維護公共利益的角度出發(fā)，嘗試設定非常嚴苛的場景準入門檻。2021年4月21日，歐盟委員會通過了堪稱最嚴格的《人工智能法》提案，將全面禁止大規(guī)模監(jiān)控和利用人工智能技術(shù)的社會信用體系，對特定領域的“高風險”數(shù)據(jù)分析應用場景進行嚴格限制。
歐盟通過構(gòu)建以“公平治理”為核心導向的數(shù)據(jù)治理政策體系，對美國數(shù)字巨頭壟斷歐洲市場數(shù)據(jù)資源的現(xiàn)狀展開猛烈反擊。一系列政策組合拳精準打擊之下，歐盟通過重塑規(guī)則體系不斷強化在數(shù)據(jù)治理領域的全球制度性話語權(quán)。難怪科技界有人戲稱，“歐盟沒有科技巨頭，但美國的科技巨頭，是歐盟的提款機”。
需要指出的是，歐盟采取較為激進的“公平治理”數(shù)據(jù)治理體系，對數(shù)據(jù)經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展是把鋒利的“雙刃劍”，殺“敵”但也傷己。全球數(shù)字巨頭目前主要分布在中國與美國，為什么歐盟沒有誕生數(shù)字巨頭，這與其采取數(shù)據(jù)治理政策密切相關(guān)：從政策制定的短期目標而言，不把美國在歐洲數(shù)字空間內(nèi)裂土而治的“界樁”給拔掉，本土很難培育出像中美這樣的數(shù)字巨頭。從長遠來看，這樣一套基于社會文化價值體系、政治模式、主權(quán)利益等多元因素影響下形成的“數(shù)據(jù)保護主義”治理體系，在提高美國數(shù)字巨頭滲透歐盟市場負外部性因素的同時，也扼殺了本土市場主體崛起的生存空間。在數(shù)字時代，歐盟面臨政策“嗓門大”，但缺少市場“爪牙”的尷尬境地。
綜合比較美國與歐盟數(shù)據(jù)治理的政策實踐，美歐總體保持比較穩(wěn)定的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略導向。作為決策者的國家在調(diào)整數(shù)據(jù)治理的政策導向時，一方面，要在國內(nèi)層面平衡市場與個人兩者之間的利益；另一方面，賽博世界的數(shù)據(jù)資源流動打破了民族國家領土的空間界限，數(shù)據(jù)治理并不只是解決國內(nèi)治理的問題，“效率”和“公平”都可以作為不同政策工具，成為主權(quán)國家參與國際數(shù)字地緣政治經(jīng)濟競爭的有力武器。
▍ 在“政策鐘擺”中重塑新規(guī)范秩序
在數(shù)據(jù)治理的政策選擇中，相比于美歐分別旗幟鮮明地堅持效率、公平的政策導向，目前中國的數(shù)據(jù)治理政策基調(diào)似乎就像一個鐘擺，正在由“效率優(yōu)先”快速向“公平治理”的方向旋轉(zhuǎn)。
（一）邁向統(tǒng)籌安全與發(fā)展的監(jiān)管新時代
2019年8月，國務院出臺《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》，突出強調(diào)了實行包容審慎監(jiān)管的原則。2020年4月9日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)正式列為與資本、土地、勞動力、技術(shù)并列的第五大生產(chǎn)要素，明確加快培育數(shù)據(jù)要素市場，健全市場運行機制等。對平臺監(jiān)管“包容審慎”，確立要素市場化作為數(shù)據(jù)市場構(gòu)建的核心推動力，在這一時期，政府延續(xù)“效率優(yōu)先”的政策導向，但對于如何科學合理界定平臺責任、維護公平競爭等問題已保持高度關(guān)注。
自2020年下半年以來，數(shù)據(jù)治理政策正在經(jīng)歷頂層設計原則導向的重大轉(zhuǎn)型。在立法層面，國家制定出臺《數(shù)據(jù)安全法》，并持續(xù)推進《個人信息保護法》相關(guān)立法審議程序。在政治層面，2020年12月中央政治局會議曾首次提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，明確政策導向調(diào)整的底層邏輯。隨后，自2020年底以來持續(xù)蓄能的平臺反壟斷“風暴”席卷而來。
對于中國而言，這是一個重要的發(fā)展分水嶺，意味著數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)野蠻生長、效率優(yōu)先時代的結(jié)束。但與此同時，國家依然在大力支持數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟的發(fā)展，在《“十四五”規(guī)劃綱要》中加快數(shù)字化發(fā)展單獨成篇，成為下一階段國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。“效率”與“公平”兩種導向制定的具體政策似乎在中國同時發(fā)力，在短時間的“政策鐘擺”運動效應下，社會層面對政策風格轉(zhuǎn)換期的不同理解也產(chǎn)生了一定程度上的認知混亂。
從發(fā)展的視角來看，這種“政策鐘擺”體現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理政策選擇的多重悖論。數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的構(gòu)建，關(guān)鍵在于如何從宏觀制度出發(fā)規(guī)范好市場邏輯的“閉環(huán)”與數(shù)據(jù)系統(tǒng)“開源”兩種生態(tài)之間的隱形張力，激發(fā)數(shù)據(jù)市場的新動能。對于中國而言，目前政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，如何重建數(shù)據(jù)市場價值流動的新規(guī)范秩序，打破平臺對以數(shù)據(jù)為核心的，包括數(shù)據(jù)獲取、生產(chǎn)、流動等整個數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)的壟斷。
首先，從國際層面看，面對數(shù)字地緣的全球競爭，大國博弈成為國家和市場主體攜手的“混合雙打”比賽，中國在國際層面需要扶持本土數(shù)字巨頭來應對美國咄咄逼人的封鎖與圍堵。因此，從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，進一步解放和發(fā)展數(shù)據(jù)生產(chǎn)力仍然是中國數(shù)據(jù)治理政策體系構(gòu)建的第一要義。這意味著，在數(shù)據(jù)治理“不可能三角”的政策選擇中，中國的“政策鐘擺”不會完全轉(zhuǎn)向“歐盟模式”，而是在由過去“效率優(yōu)先”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅匦?、兼顧公平”?/strong>在強化監(jiān)管的同時，需警惕“歐盟模式”可能帶來的負面效應，一旦治理機制泛化成為一種“政治正確”，數(shù)字巨頭人人喊打，個人權(quán)利神圣不可侵犯，那么數(shù)據(jù)價值的挖掘?qū)⒚媾R巨大的“負外部性”，難以成為解決現(xiàn)實難題的可行性方案。
其次，中國數(shù)據(jù)治理應注重在數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造階段，通過增強數(shù)據(jù)共享機制的監(jiān)管干預、共建新型數(shù)字平臺的方式促進主權(quán)范圍內(nèi)“開源”數(shù)字生態(tài)體系的構(gòu)建。數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型的核心在于優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系形成一種新的平衡，遏制數(shù)據(jù)資本秩序的無序擴張?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確提出要營造開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)，這也是當前我國期望構(gòu)建的一種對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有規(guī)范性意義的新秩序。
打破平臺藩籬，推動平臺間互聯(lián)互通已成大勢所趨。自2008年淘寶封禁百度以來，頭部平臺企業(yè)彼此切斷訪問鏈接，構(gòu)建“圍墻花園”的歷史已達十余年之久。工信部自2021年7月啟動為期半年的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項整治行動，屏蔽網(wǎng)址鏈接是這次重點整治的問題之一，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間“不互通”的狀態(tài)將迎來實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。目前阿里、騰訊等企業(yè)正積極響應，逐步互相開放生態(tài)系統(tǒng)，可以說是一項配合國家反壟斷政策的舉措，實際上也是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)范健康有序發(fā)展的必然要求。
（二）探索建設更加公平合理的數(shù)字經(jīng)濟分配制度
當前中國官方倡導強調(diào)開放的規(guī)范秩序，與現(xiàn)今基于商業(yè)邏輯形成、天然走向閉環(huán)的數(shù)據(jù)資本秩序之間，必然會存有一些張力甚至是沖突，在這個過程中，最重要的就是對數(shù)據(jù)資源控制權(quán)的爭奪。作為一種生產(chǎn)資料的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資本化圍繞數(shù)據(jù)控制權(quán)的爭議，這個過程該由誰主導？從解放生產(chǎn)力的角度，這是一場公共部門與私人部門間數(shù)據(jù)權(quán)力配置的范式重構(gòu)。
首先，目前平臺經(jīng)濟模式嚴重依賴巨額過剩資本的前期投入，通過燒錢結(jié)合數(shù)字平臺技術(shù)改造其他價值生產(chǎn)行業(yè)的具體場景，進而獲取市場支配性地位“坐地收租”，而資本正是基于壟斷后的超額利潤才愿意在前期進行巨額補貼打造面向數(shù)字生活場景的新型基礎設施，把控汲取數(shù)據(jù)資源的場景端口。但在開拓數(shù)字化場景、打造服務型“新基建”的進程中，以政府為代表的公共部門其實更具優(yōu)勢。國家也可以通過創(chuàng)建新型數(shù)字平臺，推動更多社會場景的數(shù)字化進程，拓展提取和控制數(shù)據(jù)的關(guān)鍵業(yè)務模型。中國擁有最大規(guī)模數(shù)據(jù)資源的主體是數(shù)字巨頭嗎？其實政府、國企等公共部門手中握有海量潛藏的數(shù)據(jù)“富礦”，但大部分社會活動交互產(chǎn)生的信息并沒有進入數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工和價值再創(chuàng)造的過程。公共數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)、工業(yè)數(shù)據(jù)等信息的開放、共享還面臨法律、機制等多方面風險因素，無法直接轉(zhuǎn)化為可以在市場直接流動的數(shù)據(jù)要素。
其次，特定場景數(shù)字化的推動，需要主權(quán)信用背書來提供社會信任機制建立的前提。從這個意義上來講，中國人民銀行正在試點構(gòu)建的數(shù)字人民幣及其配套生態(tài)系統(tǒng)，正是公共部門領銜、公私協(xié)同共建主權(quán)范圍內(nèi)超大規(guī)模新型數(shù)字平臺的有益嘗試。目前數(shù)字人民幣已接入支付寶、京東等第三方支付平臺，隨著試點范圍的不斷擴大，未來也將開辟更多的支付場景加入到數(shù)據(jù)生產(chǎn)和價值再創(chuàng)造的數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中。
再次，國家也在大力推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺、公共數(shù)據(jù)要素市場開放平臺的培育和建設，探索公共部門和私人部門在平臺組織形式中的有機結(jié)合，由公共部門調(diào)集各部門力量開辟場景、使更多數(shù)據(jù)資源具有可流動性，市場主體經(jīng)資源授權(quán)進而通過加工、分析與商業(yè)生態(tài)開拓，進行價值再創(chuàng)造。如果市場層面的平臺主體依然保持一種天然閉環(huán)的數(shù)據(jù)價值環(huán)流，那么對公場景被打通后的數(shù)據(jù)紅利，將使得平臺權(quán)力擴張越發(fā)地不受遏制，極大地妨礙社會公平。因此需要通過增強數(shù)據(jù)共享機制的監(jiān)管干預，促進私人部門在特定條件下與社會共享已掌握的部分數(shù)據(jù)資源，推動在主權(quán)范圍內(nèi)構(gòu)建更具競爭力和創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)要素市場。
最后，促進“效率”的同時如何兼顧“公平”？應側(cè)重于建設適配于數(shù)字經(jīng)濟時代的分配制度。數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定，很難用過去“公有制”或“私有制”的框架來區(qū)分。因此，在“蛋糕”做大后該怎么分好蛋糕，是目前數(shù)據(jù)治理政策轉(zhuǎn)型中亟須解決的核心問題。二次分配制度的建設應注重數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造后的利益再分配，通過利益分配對個人因數(shù)據(jù)資源被汲取進行權(quán)益補償。目前，世界多國正在嘗試通過數(shù)字服務稅的方式，解決價值創(chuàng)造來源及支付來源之間錯位導致的稅基侵蝕問題，中國建設數(shù)字經(jīng)濟的二次分配制度時要考慮方案的合理性。如何在個人、企業(yè)與政府之間分配數(shù)據(jù)利益，如何解決跨區(qū)域稅收分配等問題，需要從制度創(chuàng)新的視角出發(fā)，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展營造公平穩(wěn)定和可負擔的稅制環(huán)境。
面對數(shù)字時代的全球戰(zhàn)略競爭，各國比拼的終將是數(shù)字市場規(guī)則構(gòu)建與國內(nèi)治理的整體水平。作為當前全球第一數(shù)據(jù)資源大國和全球第二大數(shù)字經(jīng)濟體，中國在數(shù)字時代有能力基于自身實踐，探索出一條具有中國特色的數(shù)據(jù)治理模式。如何在促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，重塑和構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟社會格局中在價值創(chuàng)造、利益分配層面的新機制，是數(shù)據(jù)治理政策在具體實踐中需要持續(xù)探索的未來發(fā)展之路。
本文原載《文化縱橫》2022年第2期第74-83頁，原題為《數(shù)據(jù)治理的“不可能三角”》。 歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系版權(quán)方。
