? 黃益平 | 北京大學國家發(fā)展研究院
鄧峰 | 北京大學法學院
沈艷 | 北京大學國家發(fā)展研究院
汪浩 | 北京大學國家發(fā)展研究院
【導讀】自2021年底我國加強對互聯網平臺企業(yè)的監(jiān)管以來，與這些企業(yè)相關的新聞——股價暴跌、從美股退市、裁員等，不時出現在輿論中心。
本文綜合經濟和法律視角，試圖在分析我國平臺經濟影響的基礎上，重新評估近年來實行的“強監(jiān)管”政策。文章指出，一方面，平臺企業(yè)支持創(chuàng)新、促進增長、改善效率、增加就業(yè)，極大推動生產率提高和經濟增長；另一方面，平臺經濟領域也出現許多不公平競爭和損害消費者利益的行為。在此背景下，我國平臺經濟在2021年迎來“強監(jiān)管”政策元年。但我國“強監(jiān)管”政策的目的，是發(fā)揚優(yōu)勢、克服不足，做強做優(yōu)做大平臺經濟，而不是整垮平臺企業(yè)。
然而，由于缺乏系統性、創(chuàng)新性的監(jiān)管體系以及統一的政策框架，實踐中對平臺經濟的“強監(jiān)管”往往表現為多部門同時出擊，且沿著傳統的反壟斷和監(jiān)管政策思路施政，忽視了數字技術和平臺經濟區(qū)別于傳統經濟的特性，對平臺經濟造成較大打擊。文章就改善平臺經濟治理問題提出若干政策建議，以期實現“在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”的理想目標。
本文原載《文化縱橫》2022年4月刊（第2期），原題為《超越“強監(jiān)管”——對平臺經濟治理政策的反思》，僅代表作者觀點，供諸君思考。
超越“強監(jiān)管”
——對平臺經濟治理政策的反思
▍ 平臺經濟是一個新興經濟領域
平臺經濟是指依托于云、網、端等網絡基礎設施并利用人工智能、大數據分析、區(qū)塊鏈等數字技術工具撮合交易、傳輸內容、管理流程的新經濟模式。平臺企業(yè)并不是新生事物，但數字技術的應用，使得數字平臺在規(guī)模、速度、內涵等維度突破傳統平臺的限制，從而獲得了前所未有的影響力。迄今為止，比較成功的平臺企業(yè)集中在消費領域，按功能看，可以劃分為交易促成型和內容傳輸型兩種類型。交易促成型平臺旨在傳遞交易信息，促成交易的達成，又可細分為電商、支付、網約車和外賣等平臺；內容傳輸型平臺則傳輸新聞、觀點、通信、娛樂、金融、科學技術等信息，促進內容分享，如社交、短視頻等平臺。未來隨著5G等通信技術帶動高通量、低時延的萬物互聯落地，產業(yè)互聯網可能成為新的熱點，也可能催生新型的數字平臺。
我國平臺經濟的發(fā)展，既是數字技術進步的產物，更是市場化改革的成果。所有頭部平臺都是民營企業(yè)，創(chuàng)造了一個又一個的傳奇故事。從頭部企業(yè)數量或市場規(guī)模看，目前我國平臺經濟穩(wěn)居全球第二，僅次于美國。對于一個發(fā)展中國家而言，這是非常了不起的成績。不過如果與全球領先平臺企業(yè)相比，我國大部分頭部平臺企業(yè)并不擁有多少技術優(yōu)勢，主要還是學習、應用國際前沿的數字技術。值得指出的是，在前三次工業(yè)革命期間，我國的技術應用都是顯著滯后的，但在第四次工業(yè)革命期間，我國的平臺企業(yè)卻一直在緊隨著國際經濟技術前沿往前趕。
我國平臺經濟能得到快速的發(fā)展，除了數字技術突破和市場化改革，還得益于如下幾個重要因素：一是良好的數字基礎設施。我國的互聯網普及率與智能手機滲透率都比較高，這為數字平臺隨時、隨地連接海量用戶提供了技術基礎。二是巨大的人口數量。市場規(guī)模大，推廣數字平臺新模式相對容易，同時也更加容易實現數字平臺的規(guī)模經濟。三是相對較弱的個人權益保護。不好的地方在于私自搜集數據、侵犯個人隱私的問題十分普遍，但確實也催生了許多基于大數據分析和數字技術創(chuàng)新的新的經濟模式。四是與國際市場的相對分隔。這樣，國內平臺企業(yè)就免受國際平臺的競爭沖擊，贏得了寶貴的成長空間。在這幾個因素中，第三個已經在改變，第四個遲早也會改變。因此，如何支持平臺企業(yè)創(chuàng)新、保障平臺經濟成長，是企業(yè)與政府共同面對的迫切任務。
平臺企業(yè)已經給我國經濟帶來了翻天覆地的變化。一方面，平臺企業(yè)支持創(chuàng)新、促進增長、改善效率、增加就業(yè)。它們不僅利用長尾效應，覆蓋海量的用戶，還運用大數據分析，實現精準營銷、改善交易效率。今天，數字平臺已經成為百姓日常生活不可或缺的部分，大大降低了線上創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的門檻，極大地推動了生產率提高和經濟增長。另一方面，平臺經濟領域也出現了許多不公平競爭和損害消費者利益的行為：一些平臺利用其龐大的市場勢力，排擠競爭對手；有的則通過“獵殺式并購”等手段，扼殺創(chuàng)新；還有的不合法地獲取個人信息，并利用“算法”對消費者實行歧視性定價；更嚴重的是，個別平臺通過資本無序擴張，干擾市場與社會秩序。
正是在這個背景下，我國的平臺經濟在2021年迎來了“強監(jiān)管”政策元年。2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經濟工作會議均明確提出要“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，發(fā)出了“強監(jiān)管”的動員令。2021年，國家多個部門發(fā)布了一系列數據保護、反壟斷、反不正當競爭和勞動者權益保障等方面的法律與政策。習近平總書記號召，“要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”?？梢姡?strong>“強監(jiān)管”政策的目的是要發(fā)揚優(yōu)勢、克服不足，做強做優(yōu)做大平臺經濟。
完善治理體系是平臺經濟實現有序發(fā)展的基本前提。平臺經濟是一個新興經濟領域，沒有成熟的監(jiān)管框架。因此，“強監(jiān)管”政策一方面要矯正那些不恰當的行為，另一方面還要補全監(jiān)管政策拼圖。應該說，這些舉措對平臺經濟健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但同時也給平臺經濟發(fā)展帶來了一些負面影響：目前很多頭部平臺的員工數量都在減少，從業(yè)人員的職業(yè)自豪感顯著下降，原先“996”的工作時間安排現在變成基本上不加班，投資者對當前的政策方向產生了疑慮，這直接導致流入平臺經濟投資規(guī)模的萎縮，一些平臺的創(chuàng)始人紛紛選擇退休，同時我國平臺經濟的國際地位也出現了下降的趨勢。“強監(jiān)管”短期內導致發(fā)展態(tài)勢轉弱，或許是正?，F象，但需要竭力避免因為一些部門對政策的理解和執(zhí)行出現偏誤而導致平臺經濟持續(xù)性衰落，這會與“做強做優(yōu)做大”的初衷背道而馳。
本文嘗試在分析我國平臺經濟影響的基礎上，對近年來實行的“強監(jiān)管”政策做一個初步的評估，并進而就改善平臺經濟治理問題提出幾點政策建議。
▍ 數字平臺的經濟貢獻
本文所討論的“平臺”，主要是指那些利用互聯網、大數據、人工智能、移動終端、云計算等技術的數字平臺。數字平臺的基本功能與傳統平臺并無大的差別，但數字技術的應用，使得原有的一些運行特性變得更加突出甚至發(fā)生改變。平臺往往具有網絡效應，用戶越多，平臺的價值越大，同時還有雙邊市場效應，買方（或賣方）越多，平臺對賣方（或買方）的價值也越大，這些效應在所有平臺都存在，但在數字平臺表現得更加突出。另外，基于海量的用戶規(guī)模和大數據提供的廣告業(yè)務的收入可以在數字平臺總收入中占到相當大的比重，平臺甚至可以因此對消費者實行補貼，這在傳統平臺比較少見。
數字技術對平臺運營特性的改變，可以歸納為“三升”“三降”，即擴大規(guī)模、提高效率、改善體驗，降低成本、控制風險、減少接觸。這些特性對經濟活動的改善是顯而易見的。像購物、買機票、訂酒店、約車、會談、教學、觀影等過去需要來回跑的事情，現在都可以通過移動終端解決。這些新業(yè)務不但節(jié)省時間，覆蓋大量過去無法觸達的客戶，還可以提升運營效率。許多原先在線下很難做成的事情，在平臺上得到了實現，在線上開店、辦公司的門檻低很多，大大降低了創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的門檻。線上還提供了不少靈活就業(yè)的機會，吸納了大量文化低、能力弱的勞動者。一些平臺可以直接對接企業(yè)與消費者，企業(yè)不但可以把產品精準地營銷給潛在的客戶，甚至可以根據消費者的偏好定制產品。
在宏觀層面，平臺經濟已經是我國國民生產總值（GDP）和總要素生產率（TFP）增長最重要的貢獻者。在2001~2018年間，粗略定義的“數字經濟部門”對GDP增長的貢獻達到了四分之三（74.4%）。雖然在此期間，我國經濟的TFP增長一直在不斷減弱，但數字經濟部門的TFP卻保持持續(xù)的正增長，對于穩(wěn)定經濟發(fā)揮了關鍵性的作用。同時值得注意的是，在最近的20年間，對經濟增長的最大貢獻來自資本投入，勞動投入的貢獻已經非常小。但同時，部門間勞動力再配置對TFP增長的貢獻是正的，資本配置貢獻卻是負的。這說明勞動力市場的資源配置功能是正常的，但資本市場卻沒有同樣的配置效率。因此，資本在我國經濟增長中變得越來越重要，但配置效率卻很低，進一步的金融改革對于提升包括平臺經濟在內的我國經濟的效率非常關鍵。
普惠金融是數字平臺的一個重要創(chuàng)新案例。發(fā)展普惠金融是一個全球性的挑戰(zhàn)，主要困難在于獲客難和風控難。數字平臺通過長尾效應觸達海量的用戶，并為這些用戶提供包括移動支付在內的金融與非金融服務，同時把用戶的數字足跡累積起來形成大數據，支持金融決策，這樣就為一些過去很難實現的金融服務提供了可能的解決方案。今天用戶不管身處何地，只要有智能手機與移動信號，都可以享受不錯的金融服務。根據北京大學數字普惠金融指數，在2011~2020年期間，內陸地區(qū)與沿海地區(qū)數字普惠金融的發(fā)展差距不斷縮小。目前最為成功的移動支付、大科技信貸、在線投資等數字普惠金融業(yè)務，在全球都是走在前列的。我國的普惠金融發(fā)展在“十三五”期間取得突破性的進展，主要也是得益于數字平臺的貢獻。
平臺經濟也對經濟與金融穩(wěn)定產生了重大影響，雖然總體影響還有待進一步的分析。這里提供兩個具體的例子。在2013年之前，我國的生產者價格指數（PPI）和消費者價格指數（CPI）的波動性都很大。但之后PPI保持了較大的波動性，CPI卻變得相對穩(wěn)定。與此同時，省際PPI和CPI的標準差也持續(xù)下降。過去10年來CPI的穩(wěn)定性大幅上升，一個可能的解釋是電商與物流的迅猛發(fā)展，使得全國各區(qū)域市場之間高度融合，吸納沖擊的能力顯著提高。而大科技信貸以大數據分析替代抵押資產作為信用風險管理的主要手段，可能會減弱抵押貸款產生的“金融加速器”的資產價格渠道。在抵押貸款的場景下，資產價格與信貸供給之間形成順周期機制，可能會加大金融不穩(wěn)定性。一旦數據成功替代抵押資產，就會減弱上述順周期機制，增強金融體系的穩(wěn)定性。
▍ 平臺的“規(guī)模經濟”特征不等于壟斷
基于數字技術的一些基本特性，平臺經濟發(fā)展確實也對治理提出了許多新的挑戰(zhàn)。第一，數字平臺的規(guī)模經濟特性可以幫助提升效率，但也可能形成壟斷勢力。規(guī)模經濟意味著較高的產量對應較低的平均成本,因此大企業(yè)的生產效率往往較高，競爭力也較強。而數字平臺的規(guī)模經濟特性往往更為突出，所謂的長尾效應表明，一旦平臺建立起來，擴大服務規(guī)模的邊際成本基本為零，因此，數字平臺的規(guī)模經濟使得其服務具有前所未有的普惠性，但同時也容易形成贏者通吃的局面。但在平臺經濟領域，規(guī)模大是否就等于壟斷？對這個問題還需要做深入的分析?？傊?，如何防范數字平臺利用其強大的市場勢力施行壟斷行為，擾亂市場秩序、損害消費者利益，確實是平臺經濟治理面臨的一個重大挑戰(zhàn)。
第二，數字平臺作為企業(yè)的運營目標與作為平臺的調控功能之間可能存在利益沖突。在傳統經濟中，企業(yè)、市場與政府分別發(fā)揮經營、交易與調控的功能。但平臺企業(yè)打破了上述三者之間的分工邊界，它既是經營主體，又是交易場所，同時還發(fā)揮一定的調控作用。作為一個調控者，它需要秉持公平、公正的原則，但作為企業(yè)，它又要追求經營利潤、獲得投資者回報，這樣就可能出現“自我優(yōu)待”的做法，比如有的搜索平臺根據廣告收入排列搜索結果，有的電商平臺則自己開網店銷售暢銷產品，這些行為既不公平，又損害消費者利益。另外，雖然數字平臺在改善社會治理方面發(fā)揮了積極的作用，比如各地的電子政務、數字政府和城市大腦，但在國外，也出現了平臺干預政治的事件。當然，這種問題在我國發(fā)生的可能性還很小，但平臺和政府在發(fā)揮調控功能方面如何分工、合作，還有待明確；比如，對于在平臺上發(fā)生的糾紛，平臺應該承擔多大的處置責任、政府應該以什么方式介入？
第三，數字平臺的發(fā)展是創(chuàng)新的產物，但也可能遏制新的創(chuàng)新。幾乎所有的平臺企業(yè)都是創(chuàng)新型企業(yè)，即便我國的平臺企業(yè)在全球并不具有技術優(yōu)勢，但它們白手起家，從無到大，本身就是非常成功的創(chuàng)新故事。另外，平臺往往以各種方式支持平臺上的小微企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，發(fā)揮了類似于孵化器的功能。不過值得注意的是，近年來數字經濟的生產率出現了明顯減緩的趨勢，在2001~2007年、2007~2012年和2012~2018年期間，數字經濟部門對TFP的年度貢獻值分別為2.5、1.3和0.7113%個百分點（分別占同期GDP增速的23%、16%、13%）。究竟是什么因素導致生產率增長逐步減速，是我國的平臺企業(yè)通過持續(xù)的追趕，已經逼近國際技術前沿，從而導致增速放緩？還是因為頭部平臺利用充裕的現金流，大規(guī)模地實施“獵殺式”兼并、消滅潛在的競爭對手？無論是哪種原因占主導，保持平臺經濟旺盛的創(chuàng)新能力，已經成為迫在眉睫的任務。
第四，平臺企業(yè)在提供無數“零工”就業(yè)機會的同時，也有可能對勞動者造成傷害。平臺企業(yè)的就業(yè)機會多種多樣，既有像翻譯、咨詢、編程和直播帶貨等，也有像網約車、外賣、維修和代駕等。這些崗位不僅規(guī)模巨大，許多崗位的門檻比較低，工作時間比較靈活，成為正規(guī)就業(yè)的重要補充，也具有很強的普惠性。據估計，目前全國外賣員總數已經超過700萬人，個別頭部平臺直接、間接提供的就業(yè)崗位達到數千萬人。但這個新型勞動力市場的興起也帶來了一些新問題，首先是原先許多線下的就業(yè)崗位受到沖擊，再就業(yè)的調整成本比較高。其次是一些“零工”勞動者特別是外賣員的工作條件不好，“算法”使得部分外賣員的工作強度越來越大。最后是目前還缺乏與“零工”就業(yè)相適應的社會福利體系，一旦發(fā)生事故，“零工”就業(yè)者往往沒有相應的保障。
最后，大數據分析可以降低平臺的信息不對稱程度，但對其他平臺使用者反而變得更加不透明。數據是數字經濟的“石油”，中央提出將數據作為生產要素，是一次順應經濟大勢的理論創(chuàng)新。大數據分析的功效已經在平臺經濟得到充分的展示，幫助平臺提高運營效率、改變業(yè)務模式、增強個性化服務。但平臺的數據運用也存在很多問題，目前一些平臺存在違規(guī)甚至違法搜集個人信息的做法，“算法”歧視和“算法”黑箱的現象也十分普遍。平臺為不同用戶、不同時段、不同地區(qū)提供的產品或服務的價格經常不同，但對大部分平臺使用者來說，缺乏判斷這類動態(tài)定價的合理性的能力，也沒有第三方機構可以發(fā)揮這方面的功能。因此，數據作為生產要素的基本前提是建立一個合適的治理框架，但數據作為一種特殊的生產要素，顯然不能簡單地套用土地、資本等傳統要素在權益、交易和定價等方面的規(guī)則。
▍ “強監(jiān)管”政策不是要整垮平臺企業(yè)
始于2021年的平臺經濟“強監(jiān)管”政策面臨至少兩個方面的困難。一方面，平臺經濟是個新生事物，治理政策完全是個空白，“強監(jiān)管”政策的一個重要目的就是建立一套完整的平臺經濟的治理體系。但多部門同時出手，很容易造成“運動式”施政的結果，對平臺經濟造成較大打擊。另一方面，平臺經濟具有許多不同于傳統經濟的特性，這些特性既可以帶來很多好處，也可能造成不少問題，“強監(jiān)管”的目的是保留好處、解決問題。但如果治理政策簡單地沿用傳統經濟的思路，很可能造成“嬰兒和洗澡水一起潑出去”的后果，不利于平臺經濟的健康發(fā)展。平臺經濟的治理政策可以分為經濟監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法兩個方面，但在實踐中兩者經常被混淆。監(jiān)管政策的目的是維護有效市場的正常運行，而反壟斷執(zhí)法的目的是恢復有效市場的正常運行。兩個方面都迫切地需要政策創(chuàng)新。
美國的反壟斷政策相對比較成熟，起步于1890年制定的《謝爾曼法》，明確指出聯合共謀是違法的，企圖支配市場就是犯罪。在1914年發(fā)布了《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》，這兩個法與《謝爾曼法》一起構成了美國反壟斷的基本法。在過去很長一個階段，消費者福利成為判定是否存在壟斷的一個重要標準，而反映消費者福利的一個重要指標是價格。這個方法使得現行的反壟斷調查對巨型互聯網公司的壟斷行為無能為力，因為許多平臺企業(yè)不僅沒有提高消費者價格，反而壓低價格甚至提供免費服務，但這并不一定意味著消費者得到了“補貼”或者平臺沒有壟斷行為。這就是近年“新布蘭迪斯主義”興起的背景，其核心主張是“大就是問題”，一些線上平臺不僅存在“球員兼裁判員”的利益沖突問題，而且還經常采用“掠奪性定價”和“垂直整合”等策略獲取市場壟斷力。
但“大就是問題”的思路其實并不適合平臺經濟。規(guī)模經濟是數字平臺的基本特性之一，如果做大了就要受到反壟斷打擊，平臺經濟也就無法發(fā)展。事實上，我國一些平臺企業(yè)規(guī)模很大，但包括電商、網約車、外賣等行業(yè)的競爭程度仍然非常高，在過去10年間，電商市場份額變化非常大，說明之前占到很大份額的平臺并不擁有壟斷地位。所以規(guī)模大不等于壟斷，關鍵要看“可競爭性”，即潛在競爭對手的進入門檻，進入門檻既包括牌照，也包括其他沉沒成本，比如用戶和數據。只要進入門檻足夠低，平臺即使占據很高的市場份額，也無法實行壟斷行為。比如，最大的電商平臺企業(yè)在全國市場上的份額從2012年的92%下降到2020年的42%，這說明這家平臺在2012年并不擁有壟斷能力，這家企業(yè)減少的市場份額大多被社交媒體平臺和短視頻平臺瓜分了。這就涉及數字平臺的范圍經濟特性，即同時生產多種產品的總成本低于分別生產各個產品的成本之和，可能使得平臺經濟在充分競爭和規(guī)模經濟之間實現調和。社交媒體平臺可以基于其已有的用戶和數據跨界進入電商領域，這樣即便一家獨大的電商平臺也無法享受壟斷的紅利。事實上，我國平臺經濟中跨界經營非常普遍，說明反壟斷并非當前最為迫切的任務，反壟斷執(zhí)法的重點也不應是簡單的罰款，更不宜采取分拆的做法，而應增強“可競爭性”，也就是降低潛在競爭者的進入門檻。
相比較而言，平臺監(jiān)管的任務很重，特別是因為需要構建一個完整的監(jiān)管體系。當前平臺經濟監(jiān)管的重要特征是白手起家、“多龍治水”、運動式施政，實際上造成平臺經濟政策環(huán)境很大的不確定性。在過去很長時間，很少有監(jiān)管部門出手規(guī)范平臺企業(yè)的行為，“強監(jiān)管”政策一開始，各部門爭先恐后、競相監(jiān)管，不但涉及的部門非常多，頒布的法律、辦法、條例也越來越多。許多過去比較普遍的做法，現在忽然變成了大問題，而且還常常做“追溯性”的處罰。這就很容易造成平臺經濟的大起大落。具體地看，“強監(jiān)管”政策存在兩個方面的短板，一是雖然相關的法律法規(guī)已經不少，但缺乏一個統一的政策框架。二是缺乏一個有效的政策協調機制，各個部門基本上是各自為政，相互之間缺乏協調，長期目標與短期效應之間也缺乏平衡。加強平臺經濟治理的目的應該是建立一套完整的監(jiān)管規(guī)則和施政手段，最終把治理從突擊性的沖擊轉化為日常性的行為。
此外，對于受到很多關注的“不規(guī)范行為”如排他性協議或差異化定價，需要在充分考慮平臺經濟特性的基礎上做深入的分析。大多數情形并不屬于壟斷行為，比如平臺基于信息不對稱條件對個別消費者收取高額費用，并不一定是基于其市場勢力，更像是欺詐行為。而且對于所謂的“不規(guī)范行為”也需要具體情況具體分析，以“二選一”的排他性協議為例，如果平臺依仗市場地位排除競爭對手，那就應該禁止。但如果平臺對產品或服務的推廣、營銷投入了大量的資源，排他性協議也許就是合理的，這有點像醫(yī)藥領域的獨家代理。同樣，差異化定價是否合理，要看市場供求關系與成本，而不能一概認定為歧視性行為。這就要求監(jiān)管政策基于嚴謹的經濟學分析，同時需要有明確的程序來幫助判定合理性。
▍ 平臺治理邏輯應從“突擊型”向“規(guī)范化”轉變
實行“強監(jiān)管”政策的目的是實現“在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展”，而不是整垮平臺企業(yè)。政策既要考慮長遠方向，也要關注短期影響。我國平臺經濟在全球市場占據重要的一席之地，應該珍惜這一來之不易的相對優(yōu)勢。近10年來，我國數字經濟產業(yè)的生產率持續(xù)減速。客觀地說，自從開始實施“強監(jiān)管”政策以來，我國與美國平臺經濟的差距明顯擴大，歐洲等地區(qū)的平臺經濟也在迎頭趕上，這些新趨勢都值得高度警惕。改善平臺經濟治理既有必要，也很及時，但政策的制定與實施要相互協調、把握力度，盡量避免在一些部門出現的“運動式監(jiān)管”和“監(jiān)管競爭”的現象。首先應該考慮放棄“強監(jiān)管”的提法，尤其要防止“強監(jiān)管”變成打擊民營企業(yè)、科技公司和國際資本的借口，平臺經濟治理應該是常態(tài)性的過程。
首先，需要建立一個完整的平臺經濟治理的法律與政策體系。目前已經有很多諸如數據保護、反壟斷等政策，但相互之間缺乏銜接，應盡快制定一步能夠覆蓋所有數字經濟領域的《數字經濟法》，作為數字經濟領域的基本法，為平臺經濟治理提供系統性的法律依據。明確平臺經濟治理的目標為保障充分競爭、支持創(chuàng)新、保護消費者權益等。最好能清晰地闡釋“資本無序擴張”等概念，避免在執(zhí)行過程中做擴大化的解讀。
其次，改善平臺經濟治理政策的協調性，短期盡量清晰機構分工、增強政策統籌，長期可考慮建立綜合性的平臺經濟治理機構。我國的平臺經濟監(jiān)管部門既有行業(yè)監(jiān)管部門比如交通部、人民銀行和工信部，又有一般性的監(jiān)管部門如市場監(jiān)管總局。它們既管理市場秩序，又負責反壟斷執(zhí)法，還制定數據治理規(guī)則。短期可以考慮在國務院層面設立一個協調機制，長期應該考慮建立綜合性的平臺經濟監(jiān)管機構，這樣才能全面地評估綜合性平臺的行為與效果。另外，平臺經濟監(jiān)管和反壟斷最好能分開，同時采取日常性的、回應型的、適應平臺經濟特性的監(jiān)管方式。平臺經濟監(jiān)管關注的是維持市場秩序，反壟斷執(zhí)法看重的是恢復市場效率，反壟斷與監(jiān)管都要高度重視“可競爭性”條件。另外，對于“二選一”和“價格歧視”等平臺行為，要認真分析其是否合理，不要搞簡單化的“一刀切”。最后，建立適應平臺經濟的勞動者權益保障體系，成立平臺行業(yè)協會和零工工會。
最后，創(chuàng)新性地制定、協調數據政策，同時推行算法審計，而非簡單地套用傳統要素的治理思路?；跀祿鳛闇使财返姆歉偁幮院筒糠峙潘缘忍卣鳎却_權、再交易的傳統方法不再適用。建議成立一個高規(guī)格的數據治理委員會，統籌數據政策，包括制定數據生產要素的交易范圍、算法治理和個人信息保護與數據安全等方面的指南；執(zhí)行數據牌照的申請、審核、發(fā)放、限制使用和吊銷；推動算法審計；協調個人信息保護和數據安全方面的工作；設定爭端解決與協調機制等。同時建議算法審計以要求相關企業(yè)報告輸入輸出和結果評估為治理重點。
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